Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

В течение всего этого периода российская исполнительная власть стремилась поддерживать и продвигать либеральную повестку дня, начатую в начале 1990-х годов. Администрация Ельцина после 1993 года не имела детально проработанного и согласованного плана реструктуризации, подобного тому, который был представлен в начале президентства Путина (см. главу 4), но она генерировала устойчивый поток предложений и инициатив по изменению государства всеобщего благосостояния и, при поддержке Всемирного банка, подготовила к концу десятилетия программу более масштабной реформы. Исполнительная власть попыталась упорядочить и рационализировать социальное обеспечение, сократить субсидии и льготы в основных программах и заменить их адресной системой пособий, привязанных к бедности. Поощрялась приватизация социальных активов, а в области здравоохранения и образования были предложены такие новшества, как плата за пользование и обучение, студенческие займы и другие механизмы возмещения расходов. Было принято законодательство, направленное на дерегулирование рынков труда, расширение рынков социального страхования в сфере здравоохранения и частичную приватизацию пенсионной системы. В общем и целом программа исполнительной власти предусматривала постоянное снижение роли государства и передачу большей ответственности за социальное обеспечение физическим лицам и рынкам.

Одним из центральных вопросов данного исследования является возможность могущественных руководителей навязывать социальные издержки, сокращать социальное обеспечение и реструктурировать его. Во второй главе я описала, как в начале 1990-х годов исполнительная власть и небольшие группы реформаторов смогли провести масштабную реструктуризацию российского государства всеобщего благосостояния. В 1993 году Ельцин столкнулся с гораздо большими политическими ограничениями со стороны вновь избранного законодательного органа. Президент не смог, а в течение большей части этого периода и не пытался, создать в законодательном органе основу для поддержки либерализации системы всеобщего благосостояния. Он стоял над партиями, будучи лишь слабо связан с партиями власти – ДВР в Думе 1993 года и НДР в Думе 1995 года. Каждая из этих партий, в свою очередь, оставалась слабой и относительно изолированной в законодательной политике.

Отсутствие в Думе мощной президентской партии и назначение министров, которые (за редким исключением) не были связаны ни с одной из парламентских партий, означало отсутствие эффективных механизмов координации между законодательной властью, с одной стороны, и как президентом, так и правительством – с другой. Власть в российской системе была фактически фрагментирована. Эта структура оставляла президенту возможность сокращать государство всеобщего благосостояния, сокращая расходы. Он мог (и он это делал) накладывать вето на расходные законопроекты, изымать средства, предназначенные для бюджета социального сектора, а также ситуативно и выборочно отменять социальные гарантии (равно как и ситуативно предоставлять выборочные социальные субвенции). Вместе с тем в условиях противостоящего ему законодательного органа он не смог провести дальнейшие структурные изменения в государстве всеобщего благосостояния.

Законодательный орган, созданный конституцией 1993 года, был слабым в сравнительном отношении, но он мог блокировать законодательные инициативы простым большинством голосов. Конституция требовала, чтобы политика в ключевых областях государства всеобщего благосостояния, включая социальное обеспечение, жилье, заработную плату и труд, определялась федеральным законом[142]. Большая часть старого государства всеобщего благосостояния оставалась глубоко укорененной в комплексе правовых гарантий. Исполнительная власть не могла систематически отменять установленные права и привилегии и институционализировать обладающие нормативной силой новые обязательства, правила и принципы распределения, без переписывания законодательной базы. Она нуждалась в сотрудничестве со стороны законодательной власти как для демонтажа государственных структур, так и для создания институциональных и правовых основ для новых частных рынков социального страхования. И хотя Ельцин реально пользовался некоторой поддержкой в верхней палате законодательного органа – Совете Федерации, в Думе у него было мало союзников[143]. В особенности после выборов 1995 года поляризация между исполнительной властью и Думой привела к блокированию большинства правительственных инициатив по реструктуризации. Власть оказалась разделена между этими двумя органами. Дума превратилась в ключевого игрока с правом вето против либерализации государства всеобщего благосостояния.

Расклад власти и изменение государства всеобщего благосостояния

Первая Дума: защита женщин и государственного образования