Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

После декабрьских выборов 1995 года в Думе доминировали левые партии-реставраторы, которые выступали против сокращения и отвергали либерализацию. В результате голосования КПРФ получила 35 % мест, что почти в три раза превышало число проправительственной партии НДР. Коммунисты использовали удобную им тактику, делегируя членов во фракции АПР и ВН, чтобы максимально увеличить представительство левых в Совете Думы, комитетах и комиссиях. Члены этих трех фракций первоначально почти контролировали простое большинство голосов, необходимое для принятия или блокирования законодательства (220 из 226), и возглавляли почти половину комитетов Госдумы. Их внутреннее единство по вопросам социальной политики и общего голосования было достаточно прочным, в то время как члены остальных четырех фракций оставались разделенными[150]. Левые сформировали рабочее большинство по целому ряду вопросов социальной политики, при этом «Яблоко» и центристские партии поддержали некоторые их инициативы. Они осуществляли законодательную стратегию, порожденную как идеологической оппозицией рынкам, так и интересами избирателей.

Одной из основных законодательных инициатив Думы 1995 года стало увеличение размера трех ключевых выплат, регулируемых государством: минимальной пенсии, первого разряда шкалы оплаты труда в бюджетной сфере и минимального размера оплаты труда, на основе которого рассчитывались пособия семьям, студенческие гранты и большинство других государственных социальных пособий. Эти три выплаты составляли основу социальных обязательств государства, и к середине 1990-х годов все они существенно сократились из-за некомпенсируемой инфляции. Фокусирование внимания левых на этих вопросах отвечало не только их просоциальной идеологии, но и интересам их более бедного, старого и зависимого от государства электората. В феврале, марте, апреле, июле, ноябре и декабре 1996 года, а также в марте, июне и сентябре 1997 года и позже Дума принимала решения о небольшом повышении (на 10–20 %) минимального размера оплаты труда, минимальных пенсий и/или первого класса шкалы оплаты труда в государственном секторе. В ряде случаев она мобилизовала большинство в две трети голосов, необходимое для отмены вето, наложенного Советом Федерации. Дума также проголосовала за повышение прожиточного минимума, увеличение пособий на детей одиноким родителям, индексацию заработной платы в сфере образования и здравоохранения. Многие из этих предложений были поддержаны как левыми, так и умеренными реформистскими партиями[151]. Одним словом, выборы обеспечили парламентское большинство, необходимое для увеличения социальных расходов.

Ельцин наложил вето на большинство из этих мер, которые представители правительства без исключения осудили как недопустимые, безответственные и популистские. Левым почти никогда не удавалось собрать большинство в две трети в более консервативном в фискальных вопросах Совете Федерации, чтобы преодолеть президентское вето. Ельцин все же проявил некоторую реакцию на давление, связанное с избирательными циклами, согласившись на повышение минимальных зарплат и пенсий во время президентской избирательной кампании весной 1996 года и приняв решение о значительном повышении минимальных пенсий (компенсационных выплат) в одностороннем порядке и значительно выше уровня, предложенного Думой, – очевидно, для того, чтобы конкурировать с коммунистами за их основных избирателей. В целом механизмы обратной связи с электоратом реально налагали на сокращение расходов некоторые выборочные ограничения (см. табл. 3.6).

Законодательная власть была ответственна за утверждение федерального бюджета; возможно, это был сильный источник давления, который мог быть использован для принуждения правительства к расходам на социальные нужды. Но исполнительной власти удалось существенно подорвать финансовые возможности Думы. Министерство финансов эффективно контролировало федеральные расходы, и в этот период оно весьма произвольно ограничивало бюджетные расходы на социальные нужды на значительном уровне. Согласно докладу ОЭСР, в середине 1990-х годов «основным инструментом правительства по контролю за расходами <…> была секвестрация. Министерство финансов просто отказывалось осуществлять некоторые санкционированные платежи» [OECD 1995:36]. (При этом оно предоставляло крупные, не предусмотренные бюджетом кредиты влиятельным заявителям.) Например, в 1996 году на социальный и культурный секторы было выделено 6,5 % ВВП, но только 4,9 % было израсходовано [Russian Economy 1998: 158][152]. По словам Юджина Хаски, «это право секвестрации давало исполнительной власти широкие возможности для выделения по своему усмотрению <…> бюджетных средств» [Huskey 1999:208]. Такая коррупция исполнительной власти подрывала формальные возможности законодателей влиять на финансирование социального сектора.