Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Законодательные органы власти отвергали любое ущемление прав пенсионеров. По мере того как дефицит и задолженность Пенсионного фонда превращались в хронические, реформаторы выдвигали различные предложения по сокращению пособий. В различные моменты времени они предлагали повысить пенсионный возраст, ограничить право на досрочный выход на пенсию, сократить или отменить выплаты 7 млн работающих пенсионеров в России, отменить льготные пенсии и приостановить долгосрочные сервисные выплаты. Левые в парламенте при каждом удобном случае осуждали эти предложения, оставляя вопросы прав пенсионеров во главе угла своей политической повестки дня[154]. Большинство предложений по пенсионной реформе так и не было внесено в Думу, где им грозило бы неизбежное поражение. Изменения в основных правилах пенсионного обеспечения стали рассматриваться государственными чиновниками как «политически нецелесообразные»[155]. Либерализация Трудового кодекса с целью облегчения увольнений работников и создания более гибких правил заключения трудовых договоров также была включена в повестку дня исполнительной власти в 1994 году, но так и не была одобрена законодательной властью. В итоге Дума заблокировала изменения в основной законодательной базе старого государства всеобщего благосостояния, сохранив субсидии, льготы и защиту, а также не допустив корректировку условий и ограничений переходной экономики.

Как указывалось ранее, рынки социального сектора необходимо как создавать, так и регулировать, и этот процесс стартовал в начале 1990-х годов (см. главу вторую). Дума теперь отвергала большую часть мер по развитию рынков образования и здравоохранения. Депутаты проголосовали за бессрочное продление моратория на приватизацию государственных образовательных учреждений[156]. Другие законодательные меры усилили политические препятствия для закрытия государственных учреждений, наложили обременительные условия для создания частных школ, а также были отклонены предложения о замене студенческих стипендий основанной на материальном положении помощью и займами (хотя введение платы за обучение для ограниченной части студентов вузов было одобрено)[157]. В том числе в ответ на постоянное давление со стороны Министерства здравоохранения, Дума проголосовала за отмену части пакета мер по реструктуризации системы здравоохранения 1991 года, подорвав деятельность страховых компаний, призванных сделать систему конкурентоспособной. Она также не приняла законодательство, которое регулировало бы частную медицинскую практику, хотя депутаты признавали настоятельную необходимость такого регулирования в свете обширной фактической частной деятельности в секторе здравоохранения[158]. Эти меры способствовали усилиям по поддержанию унаследованных сетей школ, больниц и других социальных учреждений на региональном и местном уровнях. В то же время они срывали установление контроля над растущей частной и неформальной деятельностью в социальном секторе.

Протекционизм, привилегии и не обеспеченные бюджетом мандаты

Советская система социального обеспечения изобиловала привилегиями (льготами), как прямыми, так и в виде исключений, которые распространялись на определенные группы и категории лиц как среди элиты, так и в обществе в целом. Основная часть либеральной программы предусматривала отмену большинства льгот и замену их упорядоченной, стандартизированной системой социальной помощи в зависимости от материального положения. Однако по мере снижения доходов и роста стоимости общественных благ (то есть жилья, коммунальных услуг, транспорта, медикаментов) на протяжении 1990-х годов на законодателей оказывалось давление с целью расширения привилегий, освобождений от оплаты и получения специальных льгот. Важным инструментом этой политики привилегий был извечный Закон о ветеранах (труда), впервые принятый в 1996 году. Этим законом Дума неоднократно пыталась расширить круг российских граждан, особенно пенсионеров, имеющих право на различные льготы. Поддержка на первом этапе была оказана этому закону всеми политическими силами, что свидетельствовало об электоральных предпочтениях пожилых людей, а также о сочувствии им. Дума неоднократно принимала поправки к этому закону, приносящие пользу как массовым, так и элитным группам, демонстрируя приверженность левого большинства политике протекционизма[159]. Ельцин играл здесь роль двуликого Януса. Он накладывал вето на некоторые из мер Думы по расширению привилегий и одновременно вводил указами свои собственные меры в области общественного благосостояния, особенно в преддверии президентских выборов 1996 года [Remington et al. 1998: 304]. Доля домохозяйств, получающих по крайней мере одну субсидию или льготу, увеличилась с 31 % в 1997 году до более чем 43 % в 2001 году, что фактически расширяло систему нецелевых льгот[160].