Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Распространение привилегий и протекционизма еще больше обременяло и дезорганизовало систему социальной помощи, которая и без того ослабевала в результате децентрализации и сокращения бюджетного финансирования. Меры, принятые в законодательном порядке, направлялись в регионы и муниципалитеты как не обеспеченные бюджетом (или в лучшем случае частично обеспеченные) федеральные мандаты, что способствовало возникновению конфликтов и непрозрачности в отношениях между центром и регионами; местные органы власти также вводили льготы и исключения в рамках своих собственных мер социальной помощи. Например, в 1997 году реализация Закона о ветеранах оценивалась в 63 трлн рублей, но только около 13 трлн рублей были включены в федеральный бюджет, и центр и регионы оспаривали ответственность за оставшуюся часть [Информационно-аналитический бюллетень 2000]. Денежные льготы часто просто не выплачивались, тогда как льготы в натуральной форме добавлялись к фактической (неявной) субсидионной нагрузке на муниципалитеты. Распределение льгот было сильно перекошено, при этом беднейшие группы населения были диспропорционально исключены из процесса распределения.

В целом с середины 1990-х годов законодательная и исполнительная власть зашли в тупик по вопросу политики государства всеобщего благосостояния. Российские политические институты привели к фрагментации полномочий, что позволило президенту провести сокращение (урезать расходы), в то время как законодательная власть заблокировала реструктуризацию. Первоначально Ельцин наложил вето на более чем половину законов о социальной политике, принятых Думой в 1996–1997 годах[161]. Как утверждает по поводу этого периода Андреа Чандлер, в политике всеобщего благосостояния и в политике в целом

…использование вето стало «нормализованным» в отношениях между законодательной и исполнительной властью, а модели конструктивного достижения консенсуса стали менее очевидными, чем конфронтация. Президент точно так же был способен блокировать законодательство, как и Дума была способна блокировать реформы [Chandler 2001: 507].

Поляризация расклада власти в России привела к тупику, который не позволил ни эффективно сохранить, ни либерализовать государственническую систему.

Государственнические заинтересованные стороны и подразделения в правительстве

В правительстве также не было единства в отношении программы исполнительной власти по сокращению и реструктуризации государства всеобщего благосостояния. Поддержка была предсказуемо сконцентрирована в министерствах финансов и экономики[162] и во вновь образованных государственных комитетах, в частности в возглавляемом Чубайсом Комитете по управлению государственным имуществом, который способствовал приватизации социальных активов. Оппозиция сформировалась среди государственников в министерствах социальной сферы, которые разрабатывали стратегии по обращению реформ вспять, их размыванию на этапе реализации, а также по реконструкции и повышению роли министерств в полуреформированной системе. Непоследовательность президентского руководства способствовала их действиям. Ельцин заменил радикальных социальных министров рядом других – в период с 1991 по 1999 год он сменил пять министров здравоохранения и трех министров образования, большинство из которых были равнодушны к реформам, а некоторые относились к ним открыто враждебно[163]. Президенту никогда не удавалось навязать дисциплину своим сменяющим друг друга правительствам. При отсутствии четкого президентского и партийного контроля министры по социальным вопросам входили в «громоздкую коалицию министров, большинство из которых занималось прежде всего собственными институциональными [ведомственными] интересами» [Huskey 1999: 103]. Институциональная слабость в кабинетах российского правительства в этот период достигла своего апогея.

Министерство здравоохранения наиболее агрессивно пыталось повернуть реформы вспять. По мнению авторитетного наблюдателя,