Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

…сначала люди в Министерстве здравоохранения, казалось, не понимали, какой объем власти и полномочий от них отбирается (путем децентрализации и введения страхования в начале 1990-х годов); [позже] оно боролось против этого плана <…> госслужащие в Министерстве здравоохранения на всех уровнях выступают против [реформирования] через страхование[164].

Е. А. Нечаев, министр в 1994–1997 годы, был «против всей идеи страхования <…> и предпочитал советскую административную систему»[165]. Министерство начало кампанию по дискредитации и ликвидации компаний медицинского страхования, чтобы вернуть контроль над деньгами, собиравшимися фондами медицинского страхования. Оно занималось лоббированием в прессе и Думе, обращая аргументы реформаторов против них же самих и подчеркивая (с некоторым обоснованием) административную расточительность и неэффективность новой системы страхования. С 1995 года Министерство здравоохранения продвигало законодательство, при котором восстанавливался бы государственный контроль, а компании и фонды медицинского страхования лоббировали против него [Rozhdestvenskaya, Shishkin 2003].

Это законодательство не было принято, но попытки здравоохранительных администраций, как в центре, так и в регионах,

вернуться к государственной системе де-факто имели значительный успех. К 1997 году компании медицинского страхования во многих регионах были закрыты [Russian Economy 1998: 162–167]. Государственные органы власти восстановили контроль над расходованием большей части средств на здравоохранение, которые они использовали для сохранения существующих учреждений, персонала и практики. Министерство здравоохранения также пыталось осуществить рецентрализацию, то есть установить более жесткий контроль над назначением связанных с медициной администраторов, подтверждением профессиональной квалификации и установлением профессиональных норм и стандартов для системы здравоохранения[166]. На фоне этой борьбы между реформаторами и государственническими бюрократическими заинтересованными силами основные показатели здоровья населения России продолжали падать.

Министерство образования также пыталось препятствовать реформам и размывать их, хотя и менее явно, да и менее успешно. Это министерство было в большей степени ослаблено предыдущими реформами и страдало от серьезного снижения своей административной дееспособности, от урезания бюджетных ресурсов и снижения политического влияния. Сами министры боролись за сохранение финансирования, в то же время широко поддерживая программы реформ, но в целом министерство, казалось, «все более и более подпадало под доминирование традиционных и коммунистических элементов, связанных с Думой и Российской академией образования» [Johnson 1999: 4–5]. Руководители министерства выступали против приватизации или закрытия школ, что, по словам одного из советников правительства, было «почти невозможным делом, потому что Министерство образования использует цифры для переговоров с Министерством финансов»[167]. Министерство образования также пыталось восстановить свою роль, вернув центру некоторый контроль над образовательными стандартами. В ответ на организационный хаос и неравенство, возникшие в результате децентрализации, руководство министерства после Днепрова «подчеркивало актуальность разработки компенсационных механизмов, таких как единые национальные стандарты учебных программ и единая система экзаменов» [Johnson 1996: 125]. С 1997 года проекты реформы образования включали в себя варианты этих предложений, фактически учитывающие интересы министерств, по мере того как они продолжали усилия по либерализации других элементов системы.

Реформы социального обеспечения также встречали противодействие внутри правительства. Создание внебюджетных социальных фондов, в частности Пенсионного фонда, изъяло из федерального бюджета огромный пул налоговых поступлений. Министерство финансов с самого начала хотело развернуть эту реформу, вернув социальные налоги в бюджет, а также перейти к частичной приватизации пенсий. С другой стороны, руководители Пенсионного и других социальных фондов, получив контроль над крупными ресурсными пулами, постарались закрепиться на позициях и отстоять возможность получать налоговые поступления. Таким образом, другими акторами, наложившими вето на либерализацию, стали министерства социальной сферы и управляющие социальными фондами. Министерства часто сотрудничали с Думой, разрабатывая и поддерживая законодательство, блокирующее изменения. Сочетание административных и законодательных акторов помогло сохранить как кадровую, так и институциональную инфраструктуру.