Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Неудачи и успехи, связанные с вмешательством Всемирного банка

В начале 1997 года в Российской Федерации активизировался Всемирный банк, содействуя масштабным усилиям правительства по оживлению застывших реформ социального сектора. Центральным элементом интервенции банка был Заём на структурную перестройку системы социальной защиты населения (СПАЛ) в размере 800 млн долларов США – несомненно, крупнейший кредит для социального сектора переходного периода в России, дополненный условиями в отношении социального сектора в рамках более крупного займа на структурную перестройку экономики и координируемый с Механизмом расширенного финансирования Международного валютного фонда (МВФ) [Sanford 2001:451–453]. СПАЛ был согласован с новой командой по реформированию социального сектора, включая Б. Е. Немцова, О. Н. Сысуева и М. Э. Дмитриева, которых Ельцин назначил на контролирующие должности в российских социальных министерствах[168]. Это новое реформистское движение было вызвано как финансовым кризисом, так и нарастающим кризисом государства всеобщего благосостояния по мере снижения реальных расходов. Реформаторы предложили широкий пакет мер по сокращению льгот как для широких масс, так и для элитных групп населения, по введению оплаты услуг здравоохранения и образования, по приватизации системы социального обеспечения, по либерализации трудового кодекса, а также по замене существующей системы социальных трансфертов мерами по борьбе с бедностью, основанными на учете материального положения. В целом это новое движение представляло собой возобновление попытки согласования и рационализации унаследованной системы всеобщего благосостояния в целом. Условия, выдвигаемые в рамках СПАЛ в политическом отношении, были сосредоточены на проведении пенсионной реформы, оказании помощи по безработице и предоставлении пособий по борьбе с бедностью с учетом материального положения, что стало частью более масштабных усилий по продвижению этих социально-политических моделей во всех посткоммунистических странах с переходной экономикой.

В сравнительной литературе существует расхождение во мнениях относительно степени влияния международного вмешательства на внутреннюю социальную политику. Одна из школ утверждает, что, хотя специалисты из социального сектора восприимчивы к влиянию МФИ, внутренние политические элиты защищают потоки ресурсов к своим конституентам от внешнего давления с целью перераспределения, что приводит к срыву вмешательства. Другая школа указывает, в частности, на успехи Всемирного банка в продвижении реформ в социальном секторе посредством мер вмешательства, подкрепленных займами вкупе с зависимостью от МВФ, особенно в условиях переходного периода[169]. Я утверждаю, в противовес обеим этим точкам зрения, что действия МФИ могут быть успешны или провальны в зависимости от политического влияния их внутренних союзников. В начале 1990-х годов глобальные политические сети играли важную роль в формировании российских социальных реформ (см. главу 2). В конце 1990-х годов баланс политических сил в России склонялся в сторону противников реформ, и усилия Всемирного банка в значительной степени потерпели неудачу. Законодательная и министерская элита действительно защищала привилегии и потоки ресурсов от реорганизаций и перераспределений, поддерживаемых Банком, несмотря на сильную зависимость России от кредитов Банка и МВФ.

Усилия Всемирного банка по формированию и ускорению реформы системы социального обеспечения в России повлекли за собой глубокое вмешательство во внутриполитический процесс. Документы займа ставили целью «масштабную и далеко идущую реформу всей системы социальной защиты населения <…> создание новых правовых основ». В пенсионной реформе они обязывали «отказаться от государственного финансирования и солидарности в пользу консолидированной, накопительной, индивидуальной рыночной модели»[170]. СПАЛ обсуждался исключительно с правительством, и должностные лица Всемирного банка адекватно оценивали способность новых назначенцев-реформаторов высокого уровня обеспечить импульс и энергию[171]. Помимо некоторых расплывчатых ссылок на достижение консенсуса и просвещение общественности о необходимости реформ, официальные документы (по крайней мере) демонстрируют почти полное пренебрежение поляризацией в вопросе отношения к благосостоянию, которая характеризовала российскую политику в этот период, как и любыми процессами демократического обсуждения.