Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Чтобы решить проблемы пенсионной системы, сотрудники Всемирного банка предлагали расширение рынков пенсионного страхования и введение обязательных инвестиционных счетов. Они настаивали на переориентации социальной помощи на льготы, привязанные к уровню бедности, при этом право на получение таких льгот должно было определяться на основании материального положения домохозяйства. Банк направил значительные интеллектуальные и финансовые ресурсы на продвижение этого базового элемента либеральной модели в России. Пилотные проекты по борьбе с бедностью были направлены на решение проблемы сбора данных о доходах в масштабном неформальном секторе российской экономики и на разработку прокси-средств, которые могли бы регламентировать право на получение пособий даже в демонетизированной экономике[172]. Информация об этих проектах широко распространялась среди правительственных кругов и специалистов в соответствующих сферах.

Специалисты по реформистской социальной политике с пониманием отнеслись к подходу Всемирного банка. Опросы показали, что эксперты по борьбе с бедностью в России глубоко разочаровались в политике предоставления льгот, а также в политически мотивированном распределении скудных ресурсов социальной помощи и выработали план действий по созданию рациональной системы борьбы с бедностью. Одна моя собеседница, видный эксперт, например, выражала согласие с тем, что «все внимание должно быть сосредоточено на борьбе с бедностью, а другие программы должны быть прекращены». Несмотря на то что она критически относилась к системе выделения средств на основании материального положения в связи с потенциально высокими административными затратами и возможными ошибочными исключениями нуждающихся, она тем не менее рассматривала его как единственно возможное решение и сосредоточилась на том, как адаптировать его к российским условиям. Другие специалисты также поддержали варианты целевых пособий[173].

В противовес этому, чиновники Министерства труда отреагировали на подход Всемирного банка, используя политическую логику и ссылаясь на необходимость сохранения льгот для привычных получателей. Рассуждая о пилотных проектах по борьбе с бедностью, заместитель главы Министерства труда сказал, что «анализ хороший, но ситуация сложная. <…> Существует накопление гарантий. <…> Нельзя заявить, что просто не будет никаких гарантий. <…> Есть законы относительно различных групп – инвалидов, ветеранов»[174].

В краткосрочной перспективе Всемирный банк не оказывал влияния на политические результаты. Правительственная группа реформаторов разработала программу пенсионной реформы, которая включала в себя накопительную составляющую, а также законодательство о реформе льгот, которое предусматривало оказание адресной социальной помощи. Однако ключевые бюрократические структуры в правительстве, а также большинство депутатов Думы отвергли эти меры. Против пенсионной реформы выступили и Министерство труда, и Пенсионный фонд, которые защищали свои институциональные интересы в существующей системе. В 1997 году Дума дважды, преобладающим большинством голосов, проголосовала против широкого пакета законодательных актов, посвященных этим реформам, а также против других либеральных реструктуризационных мер[175].

Правительство не продлило срок действия пилотных проектов по борьбе с бедностью. По словам одного хорошо информированного источника, «Министерство [труда] просто не желает брать на себя решение этих вопросов. Сейчас [они] распространяют доклады в диалоге с правительством. Это все, что можно сделать»[176]. Региональные и местные органы власти продолжали выделять скудные ресурсы на социальную помощь в соответствии со своими собственными приоритетами. Лишь символические средства были перераспределены на помощь по безработице. В целом бюрократы и некоторые политики защищали свои институциональные интересы и внутренних конституентов от внешнего давления, направленного на перераспределение ресурсов благосостояния. Начавшийся в 1998 году финансовый кризис сорвал стратегию Всемирного банка по оказанию помощи, а последовавшее за этим восстановление российской экономики положило конец масштабному кредитованию, связанному со структурной перестройкой. Ретроспективно Всемирный банк оценивал свое вмешательство в российский социальный сектор в 1990-е годы как худший свой результат за этот период, относя свое влияние к рангу маржинальных. Его самокритичная оценка помощи стране за 2002 год прямо указала на политические источники этой неудачи: «…помимо горстки реформаторов в правительстве, практически ни у кого не было никакого стремления проводить проектные реформы, предусмотренные СПАЛ» [World Bank 2002а: 8].

Этапы реструктуризации в России