Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах

Центральное место России среди реновационных режимов обеспечивается явным конфликтом между бюрократией и царем, а также идеологическим раздором внутри самой бюрократии. Дальнейшая судьба России в 1917 году исчерпывающе доказывает ее неспособность к институциональному обновлению, и, как мы пытались показать, изучение опыта конкретного учреждения, в нашем случае Министерства внутренних дел, является весьма продуктивным для понимания описанного институционального и политического крушения, а также для решения вопросов, появляющихся в ходе компаративных исторических исследований.

Институциональная материя министерской бюрократии, наглядным примером которой является и МВД, и идеалы, разделяемые ее уполномоченными лицами, оказали глубокое влияние на весь ход истории России после Крымской войны. Структура и идеология правительства ограничивали способность самодержавия к решительным действиям, несмотря на то что в продолжение всего александровского царствования значительные бюрократические усилия были пущены на решение назревших законодательных вопросов. В рабочем отношении МВД в миниатюре воспроизводило те же проблемы, что были присущи всему центральному правительству. Вскоре после освобождения крестьян в МВД совершился идеологический сдвиг в направлении охранения административной власти, с отходом от принципов, которым предстояло воплотиться в земствах и судебной системе. Судьбоносная борьба, развернувшаяся между министерской властью и противными ей принципами верховенства права, разделения властей и местного самоуправления не проявилась ни в «кризисе самодержавия» в конце правления Александра II, ни, тем более, в исключительной «революционной ситуации». Начиная с самого 1802 года вся история МВД свидетельствует о том, что истоки данного конфликта, как и причины преобладавшей после 1881 года политики и идеологии самого министерства, следует искать не только и не столько в реакции на убийство Александра II. Их корни уходят вглубь истории, и лишь поверхностные их проявления показались особенно отчетливо в царствование Александра II. Даже при проведении Великих реформ идеалы министерской власти и гегемония полицейского авторитета еще более укреплялись в своих законных правах. Попытка Лорис-Меликова воспользоваться МВД в качестве плацдарма для консолидации правительства с дальнейшим переосмыслением административной власти и политической культуры была лишь мимолетным дрейфом в организационно-идеологическом потоке, сформировавшемся в течение двух предыдущих десятилетий. Поражение Лориса обернулось трагедией России; МВД и всему правительству потребовалось еще четверть столетия, прежде чем появился новый, столь же амбициозный лидер – на сей раз в лице Столыпина.

История МВД при Александре II богата иронией: в тот самый период, рассматриваемый зачастую в плане судьбоносных преобразований, как никогда прежде сблизивших Россию с принципами европейского институционального и политического развития, МВД развивало структуру и методы управления, препятствовавшие консолидации и движению Великих реформ. Данная структура и присущие ей идеалы так и продержатся до самого трагического конца Российской империи.

Приложение 1 Расходы на центральный аппарат правительственных учреждений (1864–1866) (руб.)

Валуев, надо полагать, распорядился составить данные выкладки в подкрепление своей позиции о том, что центральные органы МВД получают меньше средств, нежели менее важные министерства. В расчеты включен ряд категорий, не фигурировавших в обсуждавшихся ранее проектах штатного расписания, но и так вполне ясно, что МВД финансировалось хуже в сравнении с Военным ведомством. Более того, Министерство внутренних дел получало значительно меньше средств, чем Министерство финансов и даже Министерство государственных имуществ. То есть несмотря на то, что МВД уже тогда, в сравнении с тем же Министерством финансов, обладало более широким кругом полномочий и большей политической властью, его центральные органы располагали куда меньшим финансовым ресурсом.

Подобная готовность самодержавия тратить колоссальные средства на армию, при этом выкраивая каждый рубль, когда речь шла о жалованье рядовых гражданских служащих и вполне резонных потребностях внутренних институтов, была явлением, присущим всей эпохе Александра II (ЦГИА СССР. Ф. 908. On. 1. Д. 239. Л. 1–9), но проявившимся с особенной остротой к концу его правления вследствие расходов на армию во время Русско-турецкой войны. См. [Татищев, 2: 150–175; Гиндин 1960: 52–53].

Приложение 2 Бюджетные сметы МВД 1855–1881