Россия в XVIII веке

Губернская реформа 1775 г. имела многоцелевой характер. Во-первых, ею создавалась более эффективная система местного управления, обеспечивавшая более высокую степень контроля населения и всей территории страны. Во-вторых, в ходе реформы были удовлетворены пожелания дворянства, требовавшего участия в органах власти на местах: ряд должностей во вновь создаваемых учреждениях замещался выборными из местных дворян. Была узаконена и должность уездного предводителя дворянства, впервые введенная в связи с выбором депутатов в Уложенную комиссию. Однако, идя навстречу пожеланиям дворянства, Екатерина не забывала и об интересах государства. Новое законодательство обеспечивало фактическое возвращение на службу дворян, вышедших в отставку, а также замещение должностей, которые в ином случае могли бы остаться вакантными. Одновременно дворянская сословная организация интегрировалась в государственный аппарат, поскольку все выборные дворянские должности получали определенный классный чин в соответствии с Табелью о рангах и выбранные на те или иные должности дворяне становились попросту правительственными чиновниками, проводившими на местах политику центра. Одним из следствий губернской реформы 1775 г. стало значительное увеличение армии чиновничества: к концу царствования Екатерины II общая численность местного аппарата выросла вдвое.

Еще одним из аспектов реформы стало создание на местах приказов общественного призрения, которым поручалась организация в уездных городах народных школ, сиротских домов, богаделен, больниц и т. д. Таким образом, создавалась сеть учреждений социального обеспечения, что соответствовало просвещенческим представлениям об обязанностях государя и государства по отношению к подданным. С характерной для законодательства XVIII в. детализацией и стремлением к максимальной регламентации описывалось устройство всех новых учреждений, причем особое внимание уделялось гигиене и особо оговаривался запрет на применение в школах телесных наказаний.

В 1782 г. реформа была продолжена созданием в городах регулярной полиции: до этого полицейские функции исполняли выборные из горожан. Теперь в городах в качестве высших органов полицейского надзора были образованы Управы благочиния в составе городничего, полицмейстера, двух приставов и двух ратманов. Город делился на части во главе с частными приставами, а части — на кварталы во главе с квартальными надзирателями. В соответствующем законодательстве была сделана попытка кодификации норм уголовного права путем перечисления правонарушений, попадавших в ведение полиции. Это был важный шаг в развитии русского уголовного права: был сформулирован принцип строгой подзаконности и наказуемости всякого деяния.

Губернская реформа 1775 г. продолжила начатый Петром I процесс превращения Российской империи в унитарное государство с единообразной системой управления на всей территории страны. Теперь все вновь входившие в нее земли сразу же получали аналогичную общероссийской систему органов власти.

Наряду с этим реформы 1775–1782 гг. означали, с одной стороны, дальнейшее укрепление вертикали исполнительной власти, а с другой — перенесение центра тяжести во всей системе управления на места. Наряду с провозглашением принципа свободы предпринимательства это привело к реорганизации центрального управления. Уже в 1779 г. была ликвидирована Мануфактур-коллегия, в 1783 г. — Берг-коллегия, в 1785 г. — Камер-коллегия, в 1786 г. — Вотчинная, Малороссийская и Юстиц-коллегии, в 1788 г. — Коллегия экономии и Ревизион-коллегия, в 1796 г. — Коммерц-коллегия. Таким образом, формально центр сохранил за собой лишь управление военными и иностранными делами, а также общий контроль всех государственных учреждений и финансов. Конечно, на практике пределы самостоятельности и тем более независимости местных органов власти всех уровней были крайне ограничены, а все сколько-нибудь принципиальные решения принимались в центре. Это было связано еще и с тем, что у местных органов самоуправления не было фактически никакого опыта подобной работы и должно было пройти время, прежде чем он мог появиться. Однако надо иметь в виду, что опора власти на органы сословного самоуправления имела определенную политическую перспективу, поскольку именно подобные институты в Западной Европе стали зародышами гражданского общества.

Подытоживая значение екатерининской административной реформы можно заключить, что, по мнению императрицы, для предотвращения крупных социальных потрясений, которые в конечном счете могли привести к распаду империи, необходимо было создать на местах сильную и разветвленную, но при этом достаточно самостоятельную власть, опирающуюся на местную же элиту. Следует подчеркнуть, что реформа эта задумывалась и проводилась в то время, когда в основе идеологии власти лежала имперская идея, основанная на представлении о Российской империи как огромном единообразном пространстве, и когда идея нации еще не получила своего развития.