Российские самодержцы. От основателя династии Романовых царя Михаила до хранителя самодержавных ценностей Николая I

Подготовкой соответственной общегосударственной реформы был проект 1816 г. о разделении всей империи на 12 наместничеств; во главе каждого – наместник с обширными полномочиями по всем отраслям управления, с правом приостанавливать исполнение сенатских указов и министерских предписаний, при их несоответствии местным условиям, и делать непосредственные представления императору по всем делам через Комитет министров. В то же время проведено и разделение военных сил на две армии – северную и южную – и пять отдельных областных корпусов; кроме литовского, поставленного в связь с польской армией, это корпуса: финляндский, оренбургский, сибирский и грузинский (с 1820 г. – кавказский). Сперанский был прав, когда, привлеченный по возвращении из почетной ссылки к разработке этого проекта, характеризовал должность наместника, или генерал-губернатора, как учреждение, стоящее в ряду высших, по существу центральных государственных учреждений. «Министерское установление, – писал он, – будет иметь два вида: один – общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой – местный, в коем дела разделяются по округам». На деле получилось бы, конечно, неразрешимое противоречие между министерской централизацией и наместнической децентрализацией верховного управления. Но мысль Александра вполне раскрывалась не в этом проекте бюрократической децентрализации, которая ему представлялась системой управления страной при посредстве полномочных и лично доверенных лиц, более гибкой, чем громоздкая машина министерской организации, а в конституционном проекте 1818 г. По этой «государственной уставной грамоте Российской империи», которую Новосильцев спроектировал по поручению Александра, Российское государство «со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было» (т. е. и с Финляндией, и с Польшей), разделяется, применительно к области особенностей населения, географического положения, нравов и обычаев, особых местных законов, на большие области – наместничества. Только обе столицы с их областями изъяты из такого деления. Общегосударственное управление остается за императором, однако при содействии Государственного сейма и десяти ответственных по суду за нарушение уставной грамоты министров. Наместник управляет при содействии совета из членов, частью назначенных от министерств, частью избранных от губерний; сеймы наместнических областей – орган «народного представительства» для рассмотрения местных узаконений, а иногда, по почину государя, и общих – избирают «земских послов» в сейм государственный.

Осуществление этого проекта должно было, очевидно, разрешить, по мысли Александра, две задачи: уничтожить тяготившую его зависимость императорской власти от столичной вельможно-бюрократической среды и обеспечить единство империи полным слиянием с ней Финляндии и Польши. Особые конституции этих стран должны были бы превратиться, при введении общей имперской конституции, в «органические статуты», какие предстояло выработать в развитие государственной уставной грамоты для каждой области. Новосильцев набросал уже и проект особого указа о превращении царства Польского в имперскую область по общей конституции с переименованием польской армии в западную армию Российской империи. Заготовил и проект манифеста, объявляющего эту конституцию и поясняющего ее начала, с успокоительным заявлением, что эта конституционная грамота не вводит ничего существенно нового в государственный строй, а лишь упорядочивает и развивает присущие ему начала. Незначительный объем предоставляемых населению политических прав, сохранение всей инициативы и всей правительственной силы в руках государя и его наместников согласовали в понимании Александра подобные проекты с сохранением всей полноты самодержавия, которым он, как личной властью, жертвовать не думал и о котором в те же годы говорил, что обязан его вполне передать своим наследникам.