Российский фактор правового развития Средней Азии, 1717–1917. Юридические аспекты фронтирной модернизации

В качестве приложения к Протоколу были также разработаны «Правила об управлении, хозяйстве и благоустройстве поселений близ железнодорожных станций Чарджуй и Бухара» [Логофет, 1909, с. 221–224], которые предусматривали структуру управления русских поселений, полномочия местного начальства и финансовое обеспечение их существования. Так, п. 1–2 Правил возлагали всю полноту власти в Чарджуе на местного «воинского начальника», который приравнивался по статусу к уездным начальникам, а в Новой Бухаре — «временно» на российского политического агента. Заведование хозяйственным развитием русских поселений осуществлялось указанными чиновниками, при каждом из которых находились по одному «депутату», избираемому от русских поселенцев и одному представителю бухарского эмира (п. 4). Начальство поселений обеспечивало поддержание в надлежащем состоянии дорог, тротуаров, арыков, соблюдение санитарных и противопожарных требований, безопасности в ночное время и т. д. (п. 7). Правоохранительную функцию осуществляли полицейские, набираемые из «нижних чинов» гарнизона в Чарджуе и вольнонаемных из числа местных жителей в Новой Бухаре (п. 3)[41]. Местный бюджет формировался за счет сборов с населения, а именно: 1) единовременного сбора по 5 коп. с каждой квадратной сажени участков; 2) ежегодного налога с недвижимости в размере 1 % ее стоимости или 10 % от дохода, получаемого с нее; 3) с торговли и промыслов, а также с извозного промысла (п. 8).

Ряд норм содержал отсылки к общеимперскому законодательству, что свидетельствует об изначальном включении русских поселений в Бухарском эмирате в административную и правовую систему Российской империи. Так, возведение построек в поселениях регламентировалось Строительным уставом (п. 6), ставки налога с торговли и промыслов определялись на основании ст. 32 Устава о городском и сельском хозяйстве (по продолжению 1876 г.), а с извозного промысла — Высочайше утвержденным мнением Государственного совета от 9 июня 1887 г. (п. 8).

Интересно отметить одну особенность Правил: ведущее положение в системе русских поселений принадлежало «Чарджуйскому воинскому начальнику», т. е. командиру гарнизона в Чарджуе, при котором русский политический агент формально имел что-то вроде совещательной функции. Полагаем, это положение отражало реальное соотношение влияния военного и дипломатического ведомств Российской империи в русской Средней Азии на момент разработки Протокола и Правил. Первоначально контроль над среднеазиатскими протекторатами находился в ведении властей Туркестанского края во главе с генерал-губернатором, которому подчинялся и «чарджуйский воинский начальник» — не только как главе краевой администрации, но и как командующему Туркестанским военным округом. Первые русские политические агенты, несмотря на официальную принадлежность к российскому МИДу, фактически также являлись представителями туркестанских властей[42]. В пользу этого свидетельствует, в частности, такой факт: когда в 1892 г. в Петербург отправлялось очередное бухарское посольство, туркестанский генерал-губернатор А. В. Вревский организовал его торжественную встречу не в Новой Бухаре, где была резиденция Политического агентства, а именно в Чарджуе, где находился военный гарнизон [Тураев, 1989, с. 54].

Но на рубеже XIX–XX вв., вероятно, в связи с довольно частой сменой туркестанских генерал-губернаторов, политические агенты назначаются уже напрямую руководством Министерства иностранных дел Российской империи и фактически приобретают бо́льшую власть в системе русских поселений, нежели начальники чарджуйского гарнизона[43]. Неслучайно С. В. Чиркин (сам недолгое время являвшийся российским дипломатическим представителем в Бухарском эмирате в 1917 г.) характеризует политического агента в 1910-е годы как «губернатора» всех русских поселений [Чиркин, 2006, с. 273].

Помимо Протокола и Правил, время от времени российские власти издавали дополнительные правовые акты, которые регламентировали те или иные аспекты функционирования русских поселений в Бухарском эмирате. Причем если одни из них имели важное значение и уточняли статус или правовой режим поселений, то другие могли регулировать и частные случаи. Так, 28 сентября 1898 г. Военный совет принял Утвержденное положение об открытии в Термезе продовольственного магазина II класса [ПСЗРИ, 1901, № 15 957, с. 922]. Думается, что издание такого специфического акта связано с тем, что поселение в Термезе являлось, прежде всего, военным гарнизоном на границе с Афганистаном, поэтому даже вопросы экономического развития Термеза относились к ведению военного ведомства Российской империи.