Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Крайне важно принять законодательные меры, направленные на стабилизацию деятельности и структуры правительства, усиление его самостоятельности в рамках той роли, которая закрепляется за ним Конституцией. Законодательное закрепление постоянной, жесткой структуры Правительства Российской Федерации, скорее всего, будет противоречить части 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти», что предполагает возможность ее изменения. Следует тем не менее ограничить такую возможность какими-либо общими принципами, которые должны учитываться в деятельности исполнительной власти (например, принципом стабильности структуры федеральных органов исполнительной власти, ее преемственности).

Следует также де-факто расширить полномочия главы правительства по формированию его состава. По конституционной логике, именно председатель правительства, организующий работу правительства и отвечающий за нее, должен набирать свою собственную «команду», а президент – преимущественно утверждать состав правительства (что, естественно, не исключает предварительных совместных обсуждений и влияния главы государства на данный процесс, особенно в отношении глав непосредственно подведомственных ему министерств).

Повышению ответственности и самостоятельности правительства и его отдельных министров могло бы способствовать введение института контрассигнации актов главы государства председателем правительства или соответствующим министром в тех сферах, которые не составляют исключительную прерогативу президента. Этот институт известен в большинстве стран, где исполнительная власть не принадлежит исключительно президенту. Контрассигнация была бы уместна, в частности, в социально-экономической области, поскольку именно правительство, по Конституции, отвечает за исполнение федерального бюджета, государственное руководство экономикой. В отсутствие такой практики принятие президентом указов по этим вопросам выглядит откровенным дисбалансом даже в рамках исполнительной власти.

Предлагаемая корректировка взаимоотношений президента и правительства могла бы быть осуществлена посредством корректировки Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Появление в нем статей, касающихся принципов деятельности федеральных органов исполнительной власти, помогло бы решить проблему комплексной регламентации всей системы органов исполнительной власти Российской Федерации, придать системе этих органов относительную стабильность.

С учетом уже высказанных замечаний механизм утверждения Государственной Думой кандидатуры председателя правительства представляется на современном этапе оптимальным. Вряд ли стоит вести речь о возможном лишении Государственной Думы подобной прерогативы и отнесении функции формирования правительства исключительно к сфере компетенции и ответственности Президента Российской Федерации. Такой шаг не соответствовал бы конституционной системе разделения власти, логике установленной Конституцией республиканской формы правления. Вместе с тем в настоящее время вряд ли возможно формирование правительства на парламентской основе (или, как во Франции, с учетом результатов выборов в нижнюю палату парламента). Подобная задача может рассматриваться лишь в качестве стратегической, прежде всего по причине нынешней слабости российских политических партий и незначительной поддержки их избирателями.

Более эффективному закреплению полномочий Федерального Собрания по контролю за деятельностью исполнительной власти могло бы способствовать принятие отдельного федерального закона, в котором регулировалась бы деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации (пока их контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти закрепляются лишь в регламентах палат). Такой закон мог бы регулировать также вопросы взаимоотношений между палатами Федерального Собрания, а также различные вопросы взаимодействия с другими органами государственной власти. Подобный закон мог бы именоваться «О Федеральном Собрании Российской Федерации». Так же как и упомянутому выше Закону «О Президенте Российской Федерации», Закону «О Федеральном Собрании Российской Федерации» мог бы быть придан статус федерального конституционного закона. Серьезные изменения нормативной базы организации и деятельности федеральной государственной власти не могут произойти в одночасье, однако их необходимость назрела и с позиций правовой теории, и с позиций практики политического процесса.

Глава 5 Развитие конституционных принципов народовластия в законодательстве субъектов Российской Федерации

5. 1. Народ как источник власти в субъектах Российской Федерации