Русское самовластие. Власть и её границы, 1462–1917 гг.

«Кроме Государственного совета у нас законодательствуют: Комитет министров, Совет министров, Военный и Адмиралтейств Советы, Финансовый комитет и министры и главноуправляющие, каждый по своей части, путём ли единоличных всеподданнейших докладов, или посредством особых совещаний, или комиссий. Притом из ведения Государственного совета изъяты именно дела наиболее живого интереса и оставлено ему то, что менее интересует министров, как бы по пословице: „На тебе, Боже, что мне негоже!“», — разъясняет сенатор М. П. Веселовский. Например, в ГС «почти не поступали дела об акционерных компаниях и железнодорожном строительстве, а также военные вопросы, сосредоточенные в руках военного министра»[610]. Большинство министров предпочитали проводить свои нововведения через КМ, ибо, по словам того же Веселовского, последний «представляет для каждого министра среду лиц, связанных как бы круговою порукою за взаимные друг для друга уступки».

Прохождение законопроектов через ГС, как и в николаевские времена, было в значительной степени формальностью. «Слово „формальность“… действительно выражает довольно верно весь характер деятельности высших государственных учреждений… Государственный совет как самостоятельное подающее совет учреждение более не существует», — записал в 1879 г. в дневнике Д. Оболенский. «[Т]олько одною формальностью» называет Д. Милютин утверждение в ГС Положения об отмене крепостного права в 1861 г. По другим свидетельствам (например, в дневнике А. А. Половцова), не менее формально обсуждалась в ГС и военная реформа 1874 г.

Так обстояло дело с законотворчеством — понятно, что политическая практика была ещё более произвольна. Иные важнейшие решения самодержец принимал, советуясь только с избранным им кругом лиц, например, о продаже Аляски или о вступлении в Русско-турецкую войну. Продвижение империи в Среднюю Азию успешно пролоббировали два министерства — военное и иностранных дел.

В военной сфере Александр Николаевич, следуя отцовскому примеру, мнил себя главным стратегом. Д. Милютин жаловался в дневнике, что перед самым началом боевых действий против Турции он ещё не знал, составил ли император список генералов, командующих войсками. Выдвижение императором на ключевые посты без согласования с главой военного ведомства нескольких великих князей стало в силу некомпетентности последних одной из важных причин длительных неудач и тяжелейших потерь русской армии. И. Шестаков по этому поводу возмущался: «Даже дело, от которого зависело, быть или не быть России великой державой, не заставило изменить чисто помещичьих привычек и взглядов. То же неразборчивое самовластие, то же презрение к нуждам России было бы лишь привольно царствующей семье, лишь бы во все[м] видели семейную удаль. Себялюбивое безумие оказалось до того стойким и однообразным, что на обоих театрах войны [Балканском, где верховодил в. к. Николай Николаевич Старший, и Кавказском, где руководил в. к. Михаил Николаевич], разделённых огромным пространством, повторялись те же ошибки. Будто тщеславились доказать, что Романовы и ошибаются одинаково». Ходила острота, что эта война — «неудачный пикник дома Романовых».

Как и прежде, в России не было единого правительства и первого министра (считалось, что его роль исполняет сам монарх), поэтому каждый министр тянул в свою сторону, а личные доклады давали возможность министрам пробивать интересы своих ведомств тет-а-тет с государем. Д. Милютин считал важнейшей проблемой высшей русской администрации «отсутствие единства»: «Министры, главноначальствующие, председатели и влиятельные члены высших государственных учреждений не имели между собой ничего общего, никакой солидарности. Каждый смотрел, думал, говорил и действовал сам по себе; нередко один противодействовал другому». То же самое утверждал и Валуев: «Органически действующего правительства, в точном смысле слова, у нас нет… ни внешней солидарности, ни внутреннего согласия между разными правительственными частями не существует».

Этот порядок (точнее, беспорядок) был создан самим императором: «Государь как будто систематически поддерживал рознь между ближайшими своими советниками, проверяя одного другим и не давая исключительного влияния ни одному из них» (Д. Милютин). Так, проводя в жизнь крестьянскую и земскую реформу, Александр II отстранил от дела их главного разработчика Н. Милютина, очевидно, чтобы не давать слишком большого перевеса «либералам». В то же время в период преобладания «консерватора» Шувалова государь продолжал держать рядом с собой «либерала» Д. Милютина. Валуев так объяснял причину подобной практики: «Самодержавная власть… находит в разладе между министрами некоторое обеспечение своей всецелости и неприкосновенности. Она чувствует себя как будто самодержавнее при исполнителях, между собою не согласных, чем при исполнителях единодушных. В единодушии заключается самостоятельная сила, а всякая самостоятельная сила предполагается не иначе возможною, как в ущерб силе самодержавной».