Сибирское бремя: Просчеты советского планирования и будущее России

Инструментом контроля над людьми, живущими за пределами мира, и для посредничества во взаимодействии государства, частных лиц и коммунальных подразделений как раз и стали административные центры и города. Из-за быстрых темпов российской территориальной экспансии не хватало времени для «естественного» образования промышленных и торговых городов, предназначенных для обслуживания окрестного сельскохозяйственного региона, на большинстве новых заселяемых территорий. В этой ситуации цари прибегали к администрированию и стали сами создавать административные центры и города на территориях, которые они захватывали, или в регионах, где селились россияне. Эти административные центры и города формировались исключительно для того, чтобы в них можно было сконцентрировать людей с целью осуществления контроля над ними и их экономической и военной мобилизации. Таким образом, города были превращены в административный инструмент российского государства еще в XVI веке. До того как Московия упрочилась в качестве доминирующей силы на российском пространстве, на Северо-Западе России в период с XII по XV столетие возникли независимые города-государства — Новгород, Псков и Смоленск, в какой-то степени подобные таким же городам в средневековой Европе. Это были города-крепости, города-ярмарки и важные торговые центры, располагавшиеся на основных речных и сухопутных маршрутах. Однако с завоеванием Москвой Новгорода в 1478 году независимость всех этих городов как коммерческих и политических центров была подавлена, и формирование городов стало происходить во взаимосвязи с укреплением централизованного Российского государства. Административные центры и города в имперской России задумывались как военно-административные аванпосты. Многие из них — Архангельск, Воронеж, Саратов и Самара — были учреждены непосредственно по государеву указу. Необходимость ведения, финансирования и победоносного завершения войн превратила города в элементы государственной военной структуры, а равно и в источники государственных доходов. Административные центры и города были пунктами сбора прямых и косвенных налогов. В XVII столетии управление городом и сбор там налогов были отнесены к юрисдикции местного военного командующего, воеводы, также надзиравшего за работой выборных городских должностных лиц и дублировавшего ее⁷. Хотя некоторые крупные городские центры с большой численностью жителей и оживленной экономической деятельностью и образовались более или менее «естественным» образом без связи с военной необходимостью, они зачастую не возводились имперской столицей в ранг городов⁸.

Историк Марк Раефф (Marc Raeff) писал о России: «Империя была поделена… без учета географических, исторических и общественных связей или сложившихся экономических взаимоотношений. По указу из деревень создавались новые города, для того чтобы иметь необходимые административные центры, за которыми, пусть до известной степени и на словах, признавалась возможность экономической деятельности в качестве торговых центров… но их экономический потенциал оценивался с позиций имперских взаимосвязей, а не на основе сформировавшихся местных или региональных способов ведения торговли»[24]³.

Формирование административных центров и городов было главной характерной чертой административных реформ Екатерины Великой 1775–1785 годов. В ходе этих реформ были установлены критерии для «поселения», согласно которым одним поселениям присваивалось наименование городов, другим же — центров определенных административных единиц. В конечном счете императрица в Жалованной грамоте городам от 1785 года наделила их самоуправлением, хотя и в очень ограниченной степени. Правители в Санкт-Петербурге всегда неохотно предоставляли городам, губерниям или другим административным единицам право на реальное самоуправление. В сущности, каждый из обозначенных по закону городских центров облагался определенными видами налогов, но привилегиями был наделен очень скудно¹⁰. Тот же подход к контролю над жителями и установлению рамок их деятельности в целях налогообложения и для военных нужд, а не с целью повышения благосостояния людей прослеживался и в более широком региональном масштабе. Планирование российских региональных административных подразделений производилось сверху вниз, невзирая на исторически сложившиеся социальные связи или экономическую взаимозависимость.

В начале XVIII столетия Петр Великий создал первые административные округа, разделившие Россию на десять губерний, в военных, финансовых и юридических целях. Для управления ими он назначил губернаторов, с правом доклада лично ему¹¹. Губернии делились на уезды. Впоследствии Екатерина Великая реформировала губернии, разбив их на более мелкие. Она же установила следующие критерии для регионов, могущих считаться губерниями: наличие городского центра и 300 000 мужчин, пригодных к воинской службе¹². За исключением небольших изменений, внесенных при ее сыне и наследнике Павле, региональное деление Екатерины сохранялось вплоть до 1917 года¹³.