Теория и практика политической науки

Как показывает опыт, сам по себе федерализм может нести и положительный эффект. В этнически неоднородном государстве, где этнические группы к тому же территориально не определены, федерализм защищает права меньшинств, таким образом, сдерживая конфликт; федерализм является источником стабильности, но только в экономически развитых странах; федерации с малым числом участников; только симметричные федерации могут быть стабильными; централизованные федерации более жизнеспособны, чем децентрализированные.

Мировой опыт выявил следующие разновидности федерализма, которые проявляют себя в определенных моделях. Некоторые из них положены в основу государственного строительства. Так, суть модели «дуалистического федерализма» усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Считается, что такой федерализм не предусматривает обязательное объединение субъектов федерации в единое союзное государство. Однако, очевидно, что без объединения разных государственных и подобных им образований в единое союзное государство не может быть федеративного государства. Федерализм в любой стране имеет разные уровни власти, существующие в системе единого государства. Поэтому трудно представить в нем «дуалистический федерализм», который не может состоять из высшего, низшего, горизонтального, вертикального или иных уровней власти. Такие уровни власти, безусловно, существуют, но в едином федеративном государстве.

Таким образом, указанная доктрина рассматривает в качестве оптимальной формы политического взаимодействия в рамках государства договорные отношения. Она признает существование целей, ради достижения которых участники договора готовы ограничить свой суверенитет. В то же время ее главным принципом является сохранение суверенитета и федерального центра, и субъектов федерации в пределах той компетенции, которая устанавливается для них конституцией. Из этого вытекает тезис, согласно которому для оптимального функционирования федеративного государства необходимо разделение уровней управления (так называемый «слоеный пирог»). Федеральный и региональный уровни власти в федерации должны, как утверждается, существовать отдельно и независимо друг от друга.

Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставлены другой всех остаточных полномочий, оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуется кооперация, сотрудничество и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Федерализм, основанный на использовании системы таких отношений, получил наименование кооперативного федерализма.

Концептуально в основе модели «кооперативного федерализма» лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач. Считается, что федеративное государство — это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создаются ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты.

Совершенно очевидно, что федеральные органы, обеспечивающие вопросы обороны, правопорядка, охраны окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к «кооперации и интеграции» его органов по выполнению лишь определенных функций.

Модели кооперативного федерализма интенсивно развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности. Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политико-правовые и другие конфликты. Таким образом, в отличие от концепций дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии.

Особое место в политико-правовых учениях занимает доктрина договорного федерализма. Здесь федерация предстает в виде объединения государств, которые передали на основе договора некоторые права новообразованному центральному правительству. В договорной федерации все нормы подпадают под совместное регулирование. Федеративное правительство не может приобрести новых прав, прежде всего в области экономики, без предварительного согласия членов федерации, поскольку оно сформировано ими.