Умные граждане – умное государство

• Нарушают ли опросы, выполняемые через Twitter, запрет на получение консолидированных предложений от внешних групп[711]?

Существующие сегодня формулировки не отвечают на эти вопросы.

Однако для устранения препятствий, создаваемых законом на пути умного управления, недостаточно просто обновить нормативную базу. Партийная политика и стремление отдельных групп поставить науку на службу определенным политическим интересам, без сомнения, тоже препятствуют умному управлению. Но даже в отсутствие подобных намерений ограничения, налагаемые текущим законодательством, представляют собой системную проблему. В их основе лежит не личный интерес, а неумение видеть в консультативных комитетах экспертный потенциал и нежелание признавать компетентность широких слоев населения.

Нормативная база, определяющая возможности правительственных организаций использовать внешних экспертов – в особенности вовлекая их в деятельность консультативных комитетов, – разработана для защиты профессиональных чиновников от нападок со стороны независимых консультантов. Однако правовые нормы не регулируют эпистемологические подходы к управлению, а также не отвечают на вопрос о том, как «внешние» консультативные комитеты могут способствовать обучению сотрудников самих организаций.

Несомненно, отражением лоббистской и антинаучной позиции являются проведенные в 2014 году республиканцами ограничения на участие ученых в работе Научно-консультативного комитета Агентства по охране окружающей среды по вопросам, которые эти ученые как раз и изучают. Но это также и симптом неспособности видеть в консультативных комитетах поставщиков экспертных знаний[712]. Современное законодательство нацелено не на то, чтобы сделать управление более эффективным, а на то, чтобы воспрепятствовать привлечению внешних консультантов к государственному управлению, – к сожалению, подобное положение дел неизменно, какая бы партия ни стояла у руля.

Истоки формирования федеральной консультативной системы

Первые законы, регламентирующие привлечение правительством независимых экспертов, предписывали начисление заработной платы – причем весьма скромной – только тем, кто работал в составе законодательно сформированных комиссий и советов. Такой подход призван был предотвратить злоупотребления со стороны их членов и ограничить возможности лоббирования[713]. Критика независимых комиссий была обусловлена боязнью сговора и коррупции, характерных для начала XIX века, когда стремление к преодолению негативных аспектов патроната в управлении привело к формированию управленцев-профессионалов.

В начале XX века группы предпринимателей регулярно консультировали правительственные ведомства по проблемам законотворчества. Согласно некоторым оценкам, во время Первой мировой войны возникло около 400 временных консультативных комитетов, и в два раза больше – во время Второй мировой войны.

Развитие техники и одновременное расширение государственного регулирования, заявленное в «Новом курсе»[714] Рузвельта, потребовали привлечения независимых консультантов; этому же способствовала интенсификация взаимодействия правительства и промышленности, спровоцированная военным временем[715]. Так, Бюджетное управление США – предшественник Административно-бюджетного управления – сформировало Совет по федеральной отчетности, который должен был консультировать управление в вопросах, касающихся применения Закона о федеральной отчетности от 1942 года. Правительственные ведомства имели возможность обращаться к консультантам за информацией, но только в случае, если их запрос был заранее одобрен Бюджетным управлением. В консультативный совет входили представители пяти крупных национальных промышленных групп[716].

Создание независимых консультативных групп, состоявших исключительно из представителей деловых кругов, породило подозрения в нарушениях антимонопольного законодательства и опасение, что политики не смогут принимать разумные решения, если не будут «защищены от давления со стороны внешних экспертов или заинтересованных лиц»[717]. В ответ Министерство юстиции вынесло постановление о том, что, поскольку промышленные комитеты лишь консультируют, но не принимают политических решений, их работа не является нарушением антимонопольного законодательства. Но основания для беспокойства все равно оставались – преимущественно связанные с работой экспертных советов в промышленном секторе, – и в результате были предприняты шаги, возлагающие полномочия по принятию решений на членов правительства и исключающие из этого процесса внешних экспертов[718].

В те времена различные отрасли промышленности формировали собственные экспертные советы при правительственных ведомствах. В 1944 году по этому вопросу высказалось Министерство юстиции. В заявлении министра юстиции говорилось, что «ответственность за формирование промышленного комитета, призванного консультировать какой-либо из правительственных департаментов, должна лежать на этом департаменте».