Умные граждане – умное государство

Несколько позднее появилось официальное требование о том, что независимая экспертиза должна управляться и контролироваться представителями органов власти[719]. Принципы, сформулированные министром юстиции в 1955 году, предписывали, чтобы программа работы экспертного комитета формулировалась и выдвигалась правительством. Но эти принципы по большей части игнорировались.

Усилия правительства были направлены на то, чтобы минимизировать возможности монополистского сговора, который был широко распространен внутри этих комитетов в нарушение принципов «Нового курса», основанного на убежденности в независимости и непререкаемом профессионализме специалистов, состоящих на государственной службе. Эта вера опиралась на отношение к профессиональным чиновникам как к элите, чуждой политических предпочтений. Предполагалось, что никто лучше государственных ведомств не способен принять научно обоснованные решения в интересах общества, лишь требуется оградить их от нежелательного внешнего влияния[720].

Именно «внутренним» экспертам – профессионалам в составе правительства, а не политикам, судьям и уж тем более простым людям – должно было быть лучше всех известно, что следует предпринять для блага общества[721]. В 1951 году, в разгар эпохи технократического профессионализма, сходную идею высказал и ректор Гарвардского университета Джеймс Конант: он предложил отказаться от участия внешних экспертов в пользу профессионалов государственной службы. Действуя в интересах общества, они исполняли бы квазисудебную роль, консультируя политиков и общественность по альтернативным вариантам политических стратегий, с тем чтобы помочь им выработать оптимальное решение.

Предложение Джеймса Конанта было основано на убеждении, что независимые эксперты не заслуживают доверия и не приносят пользы. Их участие в структуре умного управления считалось по большей части избыточным, неэффективным и обременительным[722].

В связи с этим создание препятствий для образования консультативных комитетов и ограничение сфер их влияния представлялось разумной мерой, которая, допуская возможность консультаций с представителями научной или деловой элиты, при этом гарантировала неприкосновенность и признание профессионализма бюрократии.

В одном из отчетов Комитета палаты представителей было указано, что за несколько лет количество федеральных консультативных комитетов увеличилось с пяти тысяч более чем до тридцати пяти тысяч. Такое бурное развитие комитетов, функционирующих без контроля и отчетности, вызывало беспокойство, поскольку угрожало независимости бюрократического аппарата[723].

В 1957 году был представлен законопроект, утверждавший единые требования к процедуре привлечения экспертов. В конце концов этот законопроект не был принят, однако Бюджетное управление выпустило директиву, позднее подкрепленную правительственным постановлением от 1957 года, предписывающую органам власти разработать единые требования формирования и работы таких комитетов: комитеты должны были состоять из представителей отрасли, связанной с рассматриваемым вопросом, функционировать под руководством государственного служащего и обнародовать отдельные протоколы совещаний и стенограммы. Позднее президент Джон Ф. Кеннеди издал постановление, ограничивающее длительность работы комитетов двумя годами. Но, несмотря на все принятые меры, комитеты продолжали множиться[724].

Затем, в конце 1960-х и в 1970-х годах, с возникновением концепции «Великого общества»[725] и усилением борьбы между группами интересов, встал вопрос о представлении в консультативных комитетах не только интересов бизнеса, но и интересов потребителей, борцов за экологию и трудящихся. В результате модель элитарного государственного управления уступила место концепции, в соответствии с которой органы управления участвовали в процессах выработки политических решений не как эксперты, а как нейтральные организаторы и посредники, призванные обеспечить представительство за правительственным столом переговоров разных заинтересованных сторон.

В 1970 году комиссия Палаты представителей Конгресса по деятельности правительственных органов провела серию слушаний, посвященных консультативным комитетам: оценивалась справедливость обвинений в превалировании интересов бизнеса над общественными интересами, в расточительстве и неэффективности. Разрабатываемый в конце 1960-х годов проект закона о консультативных комитетах предусматривал представительство интересов потребителей, малого бизнеса и рабочих, и, хотя этот законопроект не был принят, в последующем законотворчестве приоритетом являлось требование сбалансированности состава консультативных комитетов.