Умные граждане – умное государство

В 1969 году американский социолог Гарольд Виленски отметил в монографии «Организационное мышление»[732], что консультативные комитеты полезны с точки зрения представительства групп интересов, тестирования идей, привлечения общественного внимания и политической поддержки, а также расширения круга участников процесса законотворчества. Но он не поставил вопрос об эпистемиологической ценности членства в комитете[733]. Наоборот, он подчеркивал, что консультативные комитеты – и новые законодательные инициативы, призванные управлять их работой, – должны обеспечивать широкое представительство в составе комитетов различных социальных и экономических интересов и в то же время поддерживать незыблемость принципа профессионализма в принятии решений.

Законом о федеральных консультативных комитетах упорядочивалась практика создания независимых экспертных групп и организации их работы; при этом, однако, закон изначально способствовал повышению закрытости в привлечении внешних консультантов. В результате укрепилась концепция, согласно которой целью консультативных комитетов стало представление точек зрения различных групп интересов, а не привнесение в процесс принятия решений ключевых знаний по рассматриваемому вопросу.

Несколько позже – в 1990 году – Конгресс принял Закон о переговорном нормотворчестве[734], в котором систематизировал методы многостороннего сотрудничества, применявшиеся в нормотворчестве и ранее. Закон требовал, чтобы перед рассмотрением проекта нормативного акта государственными органами он проходил обсуждение в группе, состоящей из представителей заинтересованных сторон, – предполагалось, что такая процедура поможет сократить общее время согласования этого документа и предотвратить потенциальные конфликты[735].

Переговорное нормотворчество предполагает, что все группы, чьи интересы затрагивает будущий нормативный акт, собираются за столом переговоров – в соответствии с процедурой формирования федерального консультативного комитета, установленной соответствующим законом, – чтобы обсудить проект нормативного документа и прийти к согласию относительно его содержания. Только согласовав основные позиции, группы начинают готовить его текст.

Закон был призван минимизировать уровень противостояния между заинтересованными сторонами в процессе разработки новых нормативных актов, побудить все стороны к сотрудничеству, а также исключить возможность проволочек с принятием документов из-за вероятности последующих юридических трений.

Однако через несколько лет от этой практики отказались, и с тех пор она почти не применяется – возможно, из-за того, что, по иронии судьбы, при формировании «группы переговорного нормотворчества» приходилось учитывать обременительные и затратные по времени требования Закона о федеральных консультативных комитетах. Такие требования еще можно считать приемлемыми при создании долгосрочного консультативного комитета, действующего затем в течение многих лет; однако в случае краткосрочной – 90-дневной – процедуры разработки нового нормативного акта требования эти оказываются практически невыполнимыми.

Тем не менее изначальная цель Закона о переговорном нормотворчестве отвечала общей тенденции. Закон был призван обеспечить согласие между заинтересованными сторонами, но при этом он не ставил своей задачей непременно повысить качество и доступность информации, необходимой для организации процесса разработки нормативных актов.

Конечно, неявно предполагается, что процесс достижения компромисса между заинтересованными сторонами сопровождается обменом актуальной информацией и столкновениями мнений. Но критерии Закона о переговорном нормотворчестве, так же как и Закона о федеральных консультативных комитетах, обязывают к представленности различных групп интересов и не содержат требований к уровню компетенции участников, то есть их цель – разнообразие исходных позиций, а не высокий уровень результатов. Эта модель, построенная на основе групп интересов, со временем привела к переменам в судебной практике, так как судьи, по-своему интерпретируя положения Закона о федеральных консультативных комитетах, начали принимать сторону групп влияния, оспаривавших те или иные нормативные положения, исходя из предположения о том, что эти группы представляют интересы общества.

Закон о сокращении документооборота