Умные граждане – умное государство

Это требование вошло и в одобренный Конгрессом в 1972 году Закон о федеральных консультативных комитетах. Его целью было ограничить быстрое увеличение числа экспертных комитетов, действующих с сомнительной эффективностью на протяжении неограниченного срока. История разработки Закона о федеральных консультативных комитетах свидетельствует о глубоко укорененном и враждебном отношении государственной власти к привлечению внешних экспертов. В ходе исследования, инициированного Конгрессом в 1970 году в рамках подготовки Закона, при правительстве существовало по крайней мере 2600 комитетов. Но, вероятно, их было и 3600. Сам факт невозможности точно подсчитать количество этих групп вызвал гнев членов Конгресса, которые бурно отреагировали на «неконтролируемый и до настоящего момента не осознаваемый бурный рост» числа комитетов[726].

У законодателей создалось сильное и вызывающее недоумение впечатление, что комитеты, комиссии и экспертные группы формировались впустую и ни на что не влияли. В результатах исследования говорилось:

Представляется, что большинство президентских комиссий – это просто множество говорящих сверчков[727], нашептывающих в ухо глухим к их словам президентам, глухим конгрессменам и, возможно, глухому обществу[728].

Поскольку Конгресс не рассматривал экспертные группы – чья численность по сравнению с общей численностью служащих федеральных учреждений была все же довольно мала – в качестве необходимого и полезного структурного элемента, повышающего легитимность и эффективность работы государственного аппарата, он использовал свое влияние, чтобы снизить их количество, а также установить стандарты, регулирующие их создание, управление ими и их деятельность.

Закон о федеральных консультативных комитетах, вступивший в силу два года спустя, установил процедуры, совершенно недвусмысленно препятствующие созданию консультативных групп. Одно из таких процедурных ограничений предписывает «тщательно сбалансированный» состав их участников, с обязательным включением не только представителей бизнеса, но и представителей общественности в широком смысле. Если создание комитета диктуется необходимостью, важно, чтобы в его составе соблюдался баланс интересов (представленных разными группами интересов); при этом в законе не предписывается обязательное привлечение лиц, обладающих глубокими экспертными знаниями по рассматриваемому вопросу.

После введения закона в действие начались дебаты о том, насколько целесообразно требовать даже минимального присутствия представителей общественности в комитетах, чья деятельность направлена на решение технических вопросов[729]. В случае невозможности достигнуть консенсуса о том, кто должен находиться за столом переговоров, законодатели предпочли обеспечивать прозрачность деятельности.

Следует иметь в виду, что Конгресс лишь незадолго перед тем – в 1966 году – ввел в действие Закон о свободе информации, который открыл общественности доступ к правительственным документам. Впрочем, идея о том, что комитеты должны быть «сбалансированы» относительно ролей и компетенций их членов, практически не обсуждалась[730]. Требовался лишь баланс интересов, но не баланс компетенций.

Стремясь обеспечить «справедливый» состав групп, законодательство также должно было минимизировать риск «незаконного влияния на принимаемое государственным органом решение»[731]. Кроме того, в закон было заложено предположение, что подобный принцип формирования комитетов станет гарантией соблюдения широких общественных интересов. Считалось, что наличие в комитете представителей различных социальных групп обеспечит возможность разностороннего рассмотрения проблем.

Поэтому, когда в комитет входил представитель какой-либо отрасли промышленности, представитель гражданского общества и представитель заинтересованной стороны, можно было считать, что комитет обладает всей необходимой информацией для оценки всестороннего влияния будущего постановления или стратегии. Но, конечно, закон не учитывал, что, когда состав комитета ограничен узким кругом из десяти-двенадцати членов, стремление к сбалансированному представительству всех участников может пагубно повлиять на уровень компетенции внутри комитета.