Умные граждане – умное государство

Однако даже в таких условиях сегодня в рамках федерального правительства работает не менее 1000 консультативных комитетов общей численностью более чем 60 000 человек; они соответствуют требованиям Закона о федеральных консультативных комитетах и «консультируют президента и исполнительную власть по таким вопросам, как утилизация высокоактивных ядерных отходов, разрушение озонового слоя, меры по борьбе со СПИДом, строительство школ, автодорог и жилья, борьба с нелегальным оборотом наркотиков, и по ряду других важных для государства проблем»[753].

США – не единственная страна, где создаются консультативные комитеты. В странах ЕС любая группа из шести и более представителей общественного или частного секторов, собравшаяся более одного раза для выработки рекомендательного заключения, подпадает под действие принятого Европейской комиссией аналога Закона о федеральных консультативных комитетах. Комиссия руководит работой примерно 1000 экспертных групп, объединяющих в совокупности более 30 000 членов. Эти экспертные группы консультируют Комиссию в процессе принятия политических решений. Примечательно, что из-за небольшой численности Европейской комиссии «возможности ее кадровых ресурсов находятся в остром противоречии с огромными потребностями в экспертных знаниях, необходимых для удовлетворительного выполнения ею своих задач. Поскольку Европейской комиссии часто не хватает внутренних компетенций, необходимых для подготовки, применения и контроля постоянно усложняющейся нормативной базы, Комиссии приходится полагаться на внешние источники знаний и технических ноу-хау, учитывая при этом имеющиеся различия между странами – членами ЕС»[754].

Широкое распространение в Европе системы комитетов не снимает озабоченности, что эта система работает в интересах «влиятельных и элитарных кругов»[755]. Эксперты отмечают, что, реагируя на подобные обвинения, Европейская комиссия прикладывает значительные усилия, направленные на «демократизацию роли экспертов» и «укрепление мнения о непредвзятости экспертов, влияющих на политические решения». С этой целью Комиссия опубликовала рекомендации, отмечающие «роль компетенций и знаний в процессе принятия политических решений в рамках ЕС»[756]. В документе ясно сформулировано «намерение развивать внутри экспертных групп открытость и прозрачность, увеличивая степень участия групп интересов и обеспечивая „эпистемологическое многообразие“ и „плюрализм”, которые простираются за пределы научно-технической сферы»[757]. Как и в модели, внедренной в Соединенных Штатах, особое значение придается не оценке компетенций, а созданию плюралистических комитетов, включающих множество различных участников, в том числе представителей национальных и региональных правительств, органов местного самоуправления, гражданского общества и промышленности.

Ведущий эксперт по науке и политике Шейла Ясанофф, всесторонне изучившая деятельность консультативных комитетов, отмечает, что применяющиеся в Европе подходы ориентированы скорее на баланс общественных интересов, чем на глубину экспертного знания. Например, в Германии прилагаются значительные усилия, чтобы обеспечить представительство в экспертных комиссиях «социально значимых групп», которые рассматриваются как «микрокосм потенциально заинтересованных и затронутых сегментов общества»[758].

Американские исследователи – в том числе Шейла Ясанофф, Марк Браун, Крис Муни – много писали о недостатках и неудачах американских консультативных комитетов, уделяя особое внимание проблеме политического дисбаланса и возможности манипулирования. Среди экспертов ведутся споры о том, оказывает ли растущее участие консультативных комитетов в политических процессах положительное влияние или же является симптомом дисфункции государственного аппарата.

Регулирующие их деятельность правовые рамки разрабатывались с целью – не всегда достигаемой – снизить уровень коррупции и закулисных сговоров или хотя бы увеличить многообразие представленных в комитетах социальных групп, при этом укрепив централизацию управления и контроля. Как отмечалось ранее, в этом случае речь идет далеко не всегда о компетенциях. Напротив, такой подход возводит юридические и процедурные препятствия на пути «новых идей, новых фактов и нового анализа»[759].

Как правительство получает доступ к компетенциям сегодня

Очевидно, что таким ведомствам, как Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов и Патентное ведомство, которые должны выносить решения по вопросам, влияющим на здоровье и безопасность, для принятия этих решений необходимы стратегии, обеспечивающие доступ к информации. Как мы видели в главе 5, методы работы государственных ведомств устарели и им действительно не хватает внешних компетенций. Но даже регулирующим органам, занятым формированием политических решений, а не контролем их соблюдения, законодательные рамки не позволяют оперативно получать доступ к необходимым знаниям и компетенциям.