Война иными средствами

Были предприняты важные шаги по обеспечению энергетической безопасности, пусть даже они были направлены в основном на ликвидацию выявленных геоэкономических уязвимостей. Всего за полгода до арабского нефтяного эмбарго в октябре 1973 года, объявленного Западу, президент Никсон заявил о разработке пакета энергетических геоэкономических стратегий, нацеленных на преодоление дефицита топлива, который ощущался по всей стране, и на сокращение структурной зависимости США от импорта нефти[861]. 27 ноября Никсон подписал чрезвычайный закон о распределении запасов нефти, вводивший контроль ценообразования, производства и транспортировки нефти. Решение ОПЕК использовать нефть в качестве стратегического оружия после арабо-израильской войны октября 1973 года привело к четырехкратному росту цен на нефть, и Генри Киссинджер созвал в Вашингтоне конференцию по энергетике[862]. Наконец, благодаря запуску своего проекта «Независимость»[863], Никсон стал первым в череде президентов и кандидатов в президенты США, вплоть до сегодняшнего дня, кто поставил перед обществом цель сделать Соединенные Штаты энергетически независимыми[864].

Разумеется, постепенная интеграция Китая в мировое сообщество – начавшаяся именно тогда и еще далекая от завершения – может служить примером относительно успешного использования Америкой геоэкономических инструментов. Но те, кто утверждает, будто интеграция Китая является наглядным примером эффективности геоэкономики США, выдают желаемое за действительное. Безусловно, историческое «открытие» Китая в 1972 году способствовало стремлению Никсона привлечь КНР на сторону Запада, и исходная стратегия Никсона опиралась на геоэкономические стимулы[865]. Но из слов Никсона и Киссинджера следует, что большинство экономических инициатив было для них второстепенным[866]. В любом случае, после «открытия» Китая и возникновения вопроса об интеграции КНР в повестке дня последующих администраций США, во многом тактика свелась к произнесению «заклинаний о свободной торговле как панацее для политической либерализации. Минуло больше сорока лет с начала усилий Вашингтона по интеграции Китая в международную систему, и полученные выгоды – по преимуществу экономические и коммерческие»[867].

Что изменилось?

Этот краткий экскурс в американскую историю подтверждает, на основании накопленного опыта, что сравнительно недавнее «отделение экономики от внешней политики и политики безопасности США отражает отказ от ранней американской политики», если цитировать бывшего торгового представителя США и президента Всемирного банка Роберта Зеллика[868].

Точка зрения мистера Зеллика и тех, кто с ним согласен, видится долгожданным исправлением исторической несправедливости[869]. Но если Соединенные Штаты и вправду столь умело применяли когда-то геоэкономическую дипломатию, почему Вашингтон фактически отказался от этих инструментов, не считая санкций? Что такого особенного в текущем историческом моменте, из-за чего сменяющие друг друга администрации словно забыли о предыдущем успешном опыте США в этой области?

Да, налицо очевидное смещение фокуса внимания среди тех, кто разрабатывает, кто творит внешнюю политику; Карибский кризис, Вьетнам, конфликты на Ближнем Востоке, советские военные авантюры в Анголе, Мозамбике, Центральной Америке и Афганистане – после всего этого Америка вынужденно сосредоточилась на военной составляющей холодной войны. Вдобавок ответ в значительной степени кроется в материальных факторах, описанных выше: в экономической нестабильности США, впервые за несколько поколений, и во внутриполитическом признании роли торговли.

Бюрократические и организационные факторы также играют важную роль. Американский политолог А.М. Дестлер описывает, каким образом начиная с «золотого разворота Никсона… и далее укреплялась связь между внутренней и международной экономической политикой»[870]. Торговая комиссия Белого дома постепенно превратилась из органа с малочисленным персоналом и ограниченными полномочиями в Управление торгового представителя США, наделенное широкими полномочиями по координации всех торговых переговоров с Китаем. Этот орган чутко реагирует на инициативы конгресса и внутренние экономические интересы, к 1992 году в его аппарате числилось 160 человек, а два представителя имели статус, равный статусу полномочного посла.

С институциональной точки зрения главным проигравшим оказался Государственный департамент. «Пока длилась холодная война, влияние экономического комплекса ощущалось в том, возможно ли было отделить экономические проблемы от соображений безопасности, – объясняет Дестлер. – При наличии сильного министерства финансов, все более активного аппарата торгового представителя и надежных внешних контактов зачастую это получалось. Но интересы национальной безопасности сохраняли приоритет, ими президенты занимались в первую очередь. Падение Берлинской стены в 1989 году и крах СССР в 1991 году поставили этот приоритет под сомнение»[871].