Война иными средствами

Отчасти причина того, что санкции стали занимать все более важное место во внешней политике США, заключается в простом факте: Америка научилась их использовать. Администрация Клинтона трансформировала свои сомнения в ценности санкций в значимые преобразования, стала вводить «умные санкции» против физических и юридических лиц, а не против национальной экономики в целом (мексиканским и колумбийским наркобаронам под санкциями – из так называемого «списка Клинтона» – стало гораздо труднее отмывать свои грязные деньги). После терактов 9/11 Соединенные Штаты снова реформировали свой подход к целевым санкциям, на сей раз использовав возможности мировой финансовой системы в качестве мультипликатора силы. Вашингтон начал блокировать незаконные финансовые переводы и воспользовался главенством доллара в мировых финансах для прекращения деятельности «подозрительных» банков. Кроме того, опираясь на лидирующую роль Америки на финансовые рынках, чиновники США принялись превращать банки всего мира в этакие дополнительные правоохранительные органы, ставя их перед простым выбором: либо соблюдать введенные США санкции, либо отказываться от операций с долларом[942]. Такое «обуздание» мирового финансового сектора, в свою очередь, позволило американским чиновникам применять различные технологические новшества, которые основательно изменили финансовую и банковскую деятельность во всем мире: тот факт, что почти все денежные переводы теперь сделались виртуальными, означает, что корреспондентские отношения банков легче проследить и оборвать (то же касается систем электронных платежей).

Главные объекты текущих американских санкций – Иран и Россия – являются принципиально различными примерами. Иран не слишком хорошо интегрирован в международный финансовый рынок, многие санкции в его отношении накладывались Советом безопасности ООН, а предмет санкций – иранская ядерная программа – развивался десятилетиями и остается в исключительной компетенции Тегерана. Не обремененные необходимостью учитывать экономические издержки, опираясь на широкую международную поддержку, американские стратеги предложили метод максимальной экономической изоляции. Напротив, Россия гораздо больше интегрирована в глобальные рынки, санкции против нее вводили преимущественно США и ЕС, а не Совет безопасности ООН, и сами санкции были вызваны военным конфликтом с участием России и другого государства. Эти факторы требовали подхода, куда более «чувствительного» для экономик США и ЕС и более взвешенного, они оставляли России «пути выхода» в быстро меняющейся обстановке. В той мере, в какой американские санкции приносили успех в столь несхожих случаях, по ним можно судить с достаточной мерой справедливости о важности и эффективности санкционной политики США в целом.

Оценка успешности санкций – задача куда более сложная, чем представляется большинству аналитиков. Санкции, подобно любому другому геоэкономическому инструменту, могут применяться ради нескольких целей и ради нескольких аудиторий – сигнализировать о серьезности намерений противникам, демонстрировать решимость союзникам, посылать недвусмысленные сообщения третьим лицам, указывать на готовность действовать или наносить экономический урон. Нередко перечисленные цели служат дополнением к основной поставленной задаче, которая обычно сводится к изменению поведения конкретного режима или его политики. Гэри Сэймур, эксперт Белого дома по контролю над вооружениями и оружием массового уничтожения при первой администрации Обамы, утверждал в 2013 году, что «санкции заставили Иран временно ограничить реализацию своей ядерной программы. Но достаточно ли этих мер и угрозы введения дополнительных санкций, чтобы вынудить Иран отказаться от ядерной программы целиком, – вопрос спорный»[943]. Сегодня мы знаем ответ на этот вопрос.

Санкции против России, возможно, повлияли в некоторой степени на поведение Москвы в ходе украинского кризиса, но до сих пор не привели к коренным изменениям российской политики. При этом важно поступательное движение, о чем слишком часто забывают. Проблема в том, что эффект оценивается по неверной посылке (мол, Москва вела бы себя иначе, не будь санкций), а это порождает необоснованные ожидания.

Наконец, санкции могут породить эффект домино, ведущий, пусть непреднамеренно, к аналогичному результату. Возьмем в качестве примера Армению, где правительство какое-то время поддерживало идею экономического соглашения с ЕС, поскольку финансовые проблемы России сказывались на экономике Армении[944]. На Балканах финансовые ограничения России вследствие санкций заставили балканских партнеров Москвы задуматься над тем, способна ли Россия выполнить свои обещания по развитию энергетической инфраструктуры[945].