Война иными средствами

Относительный успех санкций против Ирана и России стал возможным благодаря очередным нововведениям в самом характере санкций, наряду с коллективными действиями дома и за рубежом. Соединенные Штаты применили новейшие финансовые инструменты, чтобы «утихомирить» Иран, и в период правления Буша и Обамы располагали широкой международной поддержкой. Закон 2010 года о полномасштабной проверке Ирана, санкциях и прекращении сотрудничества «создал прецедент», впервые в истории наделив «министра финансов США правом требовать от американских банков прекращения корреспондентских отношений с иностранными банками, которые сознательно участвуют в крупных сделках с перечисленными иранскими банками»; это цитата из доклада о воздействии санкций на иранскую экономику[946]. К моменту публикации доклада в феврале 2013 года министерство финансов уже «провело разъяснительную работу с более чем 145 зарубежными финансовыми институтами из более чем 60 стран, а также с иностранными правительствами, регулирующими органами и прочими профессиональными группами и организациями»[947].

Достижения несомненны, но они дались непросто и не были предопределены. Со стороны казалось, что происходит устойчивое увеличение давления при твердой поддержке союзников, но на деле все было куда сложнее, чем уверяли заголовки СМИ. Относительно усиления санкций доводы «за» и «против» почти всегда предсказуемо делятся по, так сказать, бюрократической линии. Экономические доводы против ужесточения санкций, как правило, сводятся к рассуждениям о провоцировании «каскада» непредсказуемых и неконтролируемых экономических последствий. Подобные доводы (мол, никто не способен предугадать затраты и риски) практически невозможно опровергнуть. Экономические анализы и прогнозы, на которые ссылаются в качестве основы такого мнения, нередко оказываются ошибочными – снова и снова пресловутые катастрофические последствия так и не наступают. Когда в июле 2014 года Вашингтон и Брюссель обсуждали возможность введения так называемых секторальных санкций в отношении банковского и энергетического секторов России, многие видные экономические обозреватели заявляли, без всякого намека на иронию, что невозможно спрогнозировать размах экономического катаклизма, но он почти наверняка будет суровее, чем ожидалось[948]. Когда же, после всех заламываний рук, эти секторальные санкции все-таки ввели, в печальном положении экономики еврозоны мало что изменилось[949]. США между тем зафиксировали самый низкий уровень безработицы и самые высокие темпы роста в годовом выражении за остаток 2014 года. А цены на нефть и газ вовсе не взлетели, даже опустились до рекордных минимумов за несколько месяцев после ужесточения энергетических санкций США и ЕС против России.

Еще одной проблемой, как показали в 2014 году санкции США и ЕС против России, является отсутствие готовности оказывать ощутимое давление на союзников – либо для обеспечения эффективности санкций, либо чтобы помешать попыткам этих союзников отколоться. Потребовалось почти семь месяцев, чтобы убедить Францию приостановить продажу военной техники в Россию; когда Франция наконец согласилась, ее решение было продиктовано продолжением вмешательства России в дела Украины, а не давлением США[950].

Для США стратегическое терпение может стать важнейшим фактором обеспечения эффективности санкций. Эти меры подействуют – рано или поздно. После семи лет последовательного ужесточения санкций в отношении Ирана Вашингтон наконец добился своего в 2013 году. Экономические трудности, вызванные этими парализующими санкциями – и усугубленные пренебрежением к экономике в правление Махмуда Ахмадинежада, – усилили недовольство правящим режимом и сыграли свою роль в избрании Хасана Роухани на пост президента Ирана. Кроме того, санкции, безусловно, повлияли на готовность иранского режима приступить к переговорам в Женеве и заключить соглашение в 2015 году.

После того как Международное агентство по атомной энергии подтвердило, что Иран «выполнил свои обязательства по важнейшему соглашению от ноября 2013 года относительно приостановки ядерной программы», США и ЕС решили вознаградить Иран посредством смягчения санкций[951]. Отзыв санкций общей стоимостью в 4,2 миллиарда долларов за полгода со стороны Соединенных Штатов и Европейского союза в январе 2014 года стал, кажется, тем фактором, который побудил Иран приостановить реализацию ядерной программы[952]. Создается впечатление, что принуждение и поощрение равно сказались на поведении Ирана.

Иранский опыт показал, что новая увлеченность Вашингтона санкциями страдает существенным пороком: зачастую проще наложить санкции, нежели их снять, о чем свидетельствует и ядерное соглашение 2015 года. Наложение и снятие санкций играют позитивную роль в изменении поведения других стран. Так или иначе, нет сомнений в том, что экономические санкции остаются эффективным – и развивающимся – геоэкономическим инструментом Соединенных Штатов.