В 1714 г. по указу Петра Сенат, учрежденный в Москве в 1711 г., был переведен в Петербург, где для размещения его канцелярий были построены «светлицы нарочитой архитектуры» на берегу канала Петропавловской крепости, который проходил посреди крепости для снабжения ее водой.
Здесь Сенат находился до того времени, когда на Троицкой площади, куда переместился центр города из пределов крепости, для него был построен в 1714 г. по проекту Д. Трезини двухэтажный мазанковый дом с черепичной кровлей. В трехчленное здание характерного профиля с раздельными крышами, как оно изображено на гравюрах 1716 г., находившееся справа от Гостиного двора, был переведен петровский Сенат — «Сенатские палаты».
Весной 1718 г. был опубликован «Регламент о коллегиях» и в декабре того же года коллегии открылись в мазанковом сенатском доме, который к тому времени был увеличен в длину вдвое и представлял из себя вытянутое здание, состоящее из шести двухэтажных корпусов с отдельными крышами по четыре окна в каждом корпусе. В 1719 г. в этом здании отделываются помещения для военной и посольской коллегий. Прием иностранных послов до этого времени производился во дворце князя Меншикова.
Учреждение Синода оказало косвенное влияние на строение здания Двенадцати коллегий, так как с его возникновением в здании на Петербургской стороне должны были разместиться Сенат, Синод и 10 Коллегий. Здание же Сената, состоящее из 6 частей, каждая из которых имела от 2 до 4 небольших комнат, было совершенно недостаточным для размещения непрерывно растущего аппарата государственного управления.
Эти причины побудили Петра после личного осмотра здания коллегий на Петербургской стороне издать в августе 1721 г. указ о строительстве здания Двенадцати коллегий на стрелке Васильевского острова.
Объединяя Сенат и все коллегии в одно целое, Петр преследовал цель личного удобства при предполагающихся обследованиях деятельности вновь созданного государственного аппарата.
В мае 1722 г. из Москвы за подписью Меншикова был прислан вместе с планом ордер, по которому «С.-Петербургскому фортеции архитектору Трезини зачинать строить военную коллегию от берега Невы на 4-м нумере, длиною на 15 саж.»
Это по сути первое указание о сооружении здания Двенадцати коллегий рассматривается как начало его строительства.
Последовавший позднее целый ряд устных указаний Петра I можно рассматривать как основные идеи, которые должны были лечь в основу составления проекта и последующего его осуществления.
В апреле 1722 г. Петр указал: «Все равные арнаменты, как лучше убрать мочно, а каморы прибавить или убавить по величине коллегий всегда мочно, двери проломать и прибавить только б снаружи все было равною долготою».
Коллегии — центральные гос. учреждения в России, созданные Петром I в 1718 г.; ведали отдельными отраслями управления. В 1802 г. после образования министерств были упразднены.
На первый взгляд кажется не вполне оправданным расположение здания торцом к набережной Большой Невы. Это послужило поводом к версии, будто Трезини нарушил указание Петра о расположении здания Двенадцати коллегий вдоль набережной и по своему усмотрению расположил здание развернутым по отношению к домику Петра на Петербургской стороне. В действительности же такое расположение здания было обусловлено планировочной композицией городского центра, предусматривавшей создание площади перед зданием правительственных учреждений. Проект застройки стрелки 1723 г. подтверждает это предположение.
В начале 1723 г. последовали подробные устные указания Петра I, которые представляли собой не только программу для составления проекта, но и отражали образ будущего здания.
«На переди лавки с галлереей, а с канальной стороны погреба со сводами, а над погребами каморы со сводами, а отступя с задней стороны делать на канал каменную стену, на которой быть галлерее для коммуникации от коллегии до коллегии, шириною на 12 футов».
Неменьший интерес представляет указание Петра I, относящееся к июня 1723 г. «Фундамент выводить ровно с землею, а выше земли строению не должно быть до того времени, пока его величество, выбрав из разных чертежей не подпишет собственною рукою. Для сочинения тех чертежей дать меру всем архитекторам, дабы каждый сделал свое инвенциею и арнаменты».
В результате этих указаний состоялся первый в России архитектурный конкурс.
В первых числах января 1724 г. развешанные на стенах зала Зимнего дворца конкурсные проекты были внимательно рассмотрены Петром и членами Сената, в результате чего последовало указание Петра:
«Департамент Сената с арками и галлереею строить по чертежу архитектора Трезини, а верхние апартаменты убирать лучше, таким образом, как строено палатное строение в Александровском монастыре».