Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг.

Если высшие должностные лица могут быть свободными от ответственности за должностные преступления, за попрание закона, то что же требовать от простого обывателя? Примером уважения законов является отношение к ним главы государства, монарха, его императорского кабинета, двора его, министров. И рыба гниет с головы. Недаром возник принцип: «Плох закон, но он закон». Без уважения к существующим законам, правовым нормам, актам нельзя их совершенствовать. Была разработана система сдержек Думы, но не было таковой в отношении «исторической» власти, оставшейся авторитарной. Ахиллесовой пятой Конституции 20 февраля было отсутствие законом освещенного механизма, обеспечивающего строгое соблюдение законов, сурового наказания должностных лиц за их нарушения. И дело тут не только в ответственности министров, но в общем принципе содержания и обеспечения законности. Однако и с законодательными правами во втором Учреждении о Государственной Думе положение было не лучше, чем в сфере ответственности. Этот документ не создал механизма, обеспечивающего эффективный процесс законотворчества. Установленный механизм за десятилетие не был изменен, часто работал вхолостую, пробуксовывал, ломался, ремонтировался, что отражалось на конечной продукции. Изначально в проекте «конституции» были допущены погрешности, перекосы, одних деталей вообще не оказалось, другие были с брачком. Положение 20 февраля 1906 г. декларировало, что ни один проект закона не получает дальнейшего движения, не восходит через Госсовет к императору на утверждение, если он отвергнут Думой. Но сразу же встает вопрос, что понималось под законом авторами Манифеста от 20 февраля, и как это понимание могло отразиться на деятельности Думы. Это важно отметить, ибо в практике дооктябрьского периода имело место отождествление закона со всеми актами (указами, рескриптами и прочими волеизъявлениями) верховной власти.

Естественно, что юридически отождествлять «закон» с высочайше утвержденным постановлением (мнением) Госсовета невозможно. Специальная статья 53 Основных законов перечисляла те акты, которые приобретали силу закона по утверждении императором. «Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, мнений Государственного Совета, его докладов, удостоенных Высочайшего утверждения»⁷.

Новации второго Учреждения Госдумы как-то могли способствовать укреплению законности, прекращению практики размывания самого понятия «закон», его произвольного отождествления с административными распоряжениями, решениями исполнительных структур, принятых по управлению. Теперь все акты: и те, что проходили к престолу через Госсовет, и те, что шли к царю иными (часто «кривыми») путями, отныне, после Конституции 20 февраля, должны были проходить непременно через Думу и получать ее одобрение.

Таков, казалось, был смысл закона, но практика, в том числе и думская, весьма часто шла иными, «неправедными» путями. Таким образом, оставалось различать законы, утвержденные государем после одобрения их Думой и Советом, и акты, не прошедшие через Думу и Совет, хотя и утвержденные высочайшей властью.

Подзаконные акты (высочайше одобренные без «единения» с представительными органами) должны быть полностью согласными с подлинными законами, прошедшими через Думу и Совет. Но это теория, а практика показала иное. Размывание законов продолжалось и после Конституции 20 февраля. Размывание законов (этот термин восходит к трудам Н. М. Коркунова) связано с отсутствием действительной гарантии верховенства закона над подзаконными (незаконодательными) актами власти, даже верховной (монарх, президент).