Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг.

Таким образом, законом стал признаваться лишь такой правовой акт, который издан при взаимодействии трех факторов: монарха, Государственной Думы и Государственного Совета. Законопроекты, одобренные обеими палатами, поступают на утверждение государя (ст. 113), после чего они получают силу закона. Обе палаты признаются равноправными: все законопроекты и бюджет должны быть одобрены обеими палатами, а в случае, когда между ними возникают разногласия, последние разрешаются согласительной комиссией (Учреждение Госдумы, ст. 51). Государю принадлежит инициатива по всем предметам законодательства, но не исключается и законодательная инициатива обеих палат (Учреждение Госдумы, ст. 55 и Учреждение Госсовета, ст. 54), которая, однако, не распространяется на пересмотр Основных законов, изменение которых может происходить лишь по инициативе монарха. Сохранены были области законодательства, в которых он оставался единственным законодателем, не ограниченным народным представительством. Это относится к делам, касающимся: императорской фамилии, церковных дел и военного ведомства, а также Великого княжества Финляндского (ст. 25, 65, 68, 96 и 97).

Власть исполнительная, согласно Основным законам, принадлежит полностью монарху: «Власть управления во всем объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского» (ст. 10).

Однако в отношении подчиненного управления она, по силе той же статьи, вверяется подчиненным инстанциям «согласно закону».

Эти ссылки на закон имели существенное значение. Власть исполнительная, особенно в среднем и низшем звеньях управления, «во всем объеме» монарху не принадлежала, действовали органы самоуправления, земства, городские думы. Уже тогда сказывалась и сила «четвертой власти» в лице оппозиционной прессы, влиявшей на управленческие структуры подчас сильнее императора.

Право монарха издавать указы ограничивается не только оговоркой о «соответствии с законами», но и бюджетным правом Думы, правда, последние сужаются рядом статей, так называемых «забронированных» кредитах на расходы по Министерству императорского двора и по военному и военно-морскому ведомствам, благотворительных и учебных, а также всей сети учреждений императрицы Марии Федоровны (ст. 11, 14, 96, 97, 117 и 119). Право монарха назначать и увольнять чиновников (ст. 17) ограничено условием «если для последних не установлено законом иного порядка назначения и увольнения». Эта существенная оговорка означает, что институт несменяемости судей, который был признан русским законодательством со времени введения в действие судебных уставов в 1864 г., остался неизменным. На Особом совещании этот вопрос вызвал острую дискуссию, но император поддержал принцип несменяемости судей.

Прерогативы монарха остались неизмененными в отношении: представительства в международных сношениях (ст. 12), объявления войны и заключения мира (ст. 13), верховного командования вооруженными силами (ст. 14), объявления военного и исключительного положения (ст. 15) и издания указов по делам государственного управления, однако такие указы должны издаваться «в соответствии с законами» (ст. 11).

Наконец, к прерогативам монарха относится его право издания временных законов в порядке ст. 87, которая гласила, что в случае чрезвычайных обстоятельств, во время перерыва сессий народного представительства, правительство имеет право издавать указы, имеющие силу закона. Но было и важное ограничение «чрезвычайщины». Такие указы не могут менять основных законов и правового положения Госдумы и Госсовета и должны не позже двух месяцев после начала очередной сессии Думы быть представлены ей в качестве законопроекта. В случае непредоставления указа в Думу или его отклонения палатами изданный правительством в порядке ст. 87 закон теряет силу.

Обратим внимание на эту статью. Это основа чрезвычайно-указного законодательства — вечный хронический недуг российского правотворчества. Статью ввели по настоянию Витте. Она сыграла в последующем крайне негативную роль.

Эта статья и ее применение вызывали острую критику в общественно-политических кругах, и анализ этой критики имеется в литературе по русскому государственному праву. Отмечалось, что наличие ст. 87 не есть исключительная особенность русской конституции, что постановления соответствующего содержания встречаются и в других конституциях (как, например, в ст. 14 австрийской конституции) и что дело отнюдь не в содержании статьи, а в том, при каких обстоятельствах она применяется.

В своем курсе русского государственного права, изданном еще до 1904 г., Н. М. Коркунов, как бы предсказывая возникшую ситуацию, писал, что при переходе от абсолютного режима к конституционному постановления о правах гражданской свободы обычно выделялись в особые акты под названием деклараций прав. При этом он замечал: «В наших основных законах о правах гражданской свободы вообще ничего не говорится. Только для религиозной свободы сделано исключение»⁸.