История либерализма в России, 1762–1914

Царское право на вето в принципе имело абсолютный характер. Но поскольку согласно со статьей 112 основных законов Дума имела право возвращаться к обсуждению законопроекта даже в случае отклонения его царем¹⁹, конституция таким образом дала народному представительству действенное средство для того, чтобы во многих случаях заставлять главу государства уступать. Советники царя прекрасно отдавали себе в этом отчет. Так, Сабуров на заседаниях совещания подчеркивал, что царь во что бы то ни стало должен избегать вступать в спор с палатами по поводу их постановлений, ибо в противном случае может возникнуть очень опасная ситуация. Он говорил: «Каково будет положение Вашего Величества, если Дума вторично примет громадным большинством то, что было отклонено?»²⁰ И действительно, если бы при вторичном обсуждении Думой отклоненного царем законопроекта доказали, что проект этот полезен и разумен, и если бы при этом критиковали причины отклонения, это оказалось бы вредным для престижа монарха. Только при самодержавном строе или при диктатуре воля главы государства имеет решающее значение: иными словами, это бывает лишь в том случае, когда гарантирована свобода настоящей критики²¹, и чрезвычайно опасно, или даже вернее в большинстве случае просто невозможно для главы государства эту критику игнорировать.

Обе палаты не только были уполномочены своим одобрением превращать в законы представленные им правительством законопроекты или отклонять их отрицательным голосованием, но они могли также перерабатывать и изменять эти законопроекты, и в этом направлении не было никаких ограничений. Кроме того Дума и Государственный Совет пользовались правом законодательной инициативы (статья 107 основных законов). Законодательная инициатива их была, однако, ограничена по отношению к основным законам: постановлено было, что основные законы могли пересматриваться только по инициативе царя. Само собой разумеется, это отнюдь не означало, что царь может сам их менять. Изменения конституции, предлагаемые правительством, должны были рассматриваться обеими палатами совершенно так же, как и все другие законопроекты. Ограничение означало лишь, что народное представительство не могло использовать своего права законодательной инициативы для предложения изменений конституции. В совещании по проверке проекта конституции Витте в первую очередь настаивал на том, что конституция может пересматриваться только и исключительно по инициативе императора. При этом он приводил те же доводы, на основании которых он настаивал и на необходимости издания основных законов до созыва Думы. Он подчеркивал, что «если допустить пересмотр основных законов Думой, то она обратится сразу в учредительное собрание»²².

Было еще одно постановление, которое часто истолковывалось как ограничение законодательной инициативы народного представительства. Я имею в виду статью 57 устава Думы, которая постановляет, что правительство в случае согласия с законодательной инициативой Думы; должно брать на себя разработку законопроекта. Конечно, это давало правительству возможность заявлять о своем согласии с Думой, а затем растягивать и откладывать дело. Таких случаев, однако, по-видимому, не было. Маклаков пишет по этому поводу: «Эта статья 57 мешала нам… так мало, что мы не пытались изменить ее в порядке думской инициативы, имея на это полное право»²³. Дело в том, что думский устав не принадлежал к основным законам и поэтому мог быть изменен по инициативе Думы.

Кроме того, согласно конституции, существовали особые области, где не только была ограничена законодательная инициатива Думы, но один царь оставался законодателем. Исключительная законодательная власть царя по вопросам, касавшимся императорской семьи, основывалась на статьях 21 и 125 основных законов; по вопросам, касавшимся церковных дел, она основана была на статьях 65 и 68, а по вопросам военного законодательства на статьях 96 и 97. Поскольку законы об императорской семье входили в состав основных законов, это значит, что за царем оставалась исключительная законодательная власть по части основных законов.

Исключение народного представительства из законодательства по церковным вопросам не вызвало никакого сопротивления. Маклаков пишет: «Все были бы удивлены, если бы Думе, как английскому парламенту, предложили на утверждение церковный молитвенник»²⁴. Что же касается военного законодательства, то в изъятии этой области из круга своей компетенции Дума видела значительное ограничение своих полномочий.