История либерализма в России, 1762–1914

Разумеется, и все другие члены Особого Совещания считали очень важным проведение четкой и совершенно определенной границы между законодательством и верховной властью. Но все отдавали себе отчет и в том, что на самом деле это почти неосуществимо. Государственный секретарь Икскуль сказал, что по всей вероятности проблему эту можно будет решить, лишь если основать в России Государственный Совет (Conseil d’Etat) по французскому образцу, который будет постоянно и в каждом отдельном случае решать, входит ли предполагаемое мероприятие в область законодательную или в область административную. По мнению Икскуля, надо было начать с того, чтобы поручить Сенату проверку передаваемых ему для публикации декретов для определения подлинной их природы: не являются ли они вмешательством в законодательную сферу⁴⁴. Фриш тоже высказал мнение, что граница это выявится лишь со временем на основании практического опыта. Когда возникает сомнение о том, имело ли правительство право решить тот или иной вопрос при помощи декрета, «законодательные учреждения, — сказал Фриш, — конечно возбудят вопрос о принадлежности данного дела их компетенции. Таким образом, на практике надлежащая грань проведется сама собою»⁴⁵. Но предлагаемое Фришем решение совсем не казалось Витте удовлетворительным. Соприкосновение с общественными представителями за те месяцы, которые прошли с назначения его председателем Совета министров, крайне разочаровало Витте, так что он не ждал от общественности ничего разумного. Он считал, что если недостаточно четко определить с самого начала границы компетенции верховного управления, Дума будет устраивать скандалы по каждому малейшему поводу, «пока члены ее сами не будут министрами и не станут управлять Российскою империей, а тогда скажут, что все можно»⁴⁶. Однако и Витте не удавалось найти лучшего решения. Таким образом оставалось поначалу задачей Сената в отдельных случаях устанавливать, что входит в компетенцию законодательства, а что — в сферу верховного управления.

Согласно основному принципу конституции, оставлявшему исполнительную власть полностью за главой государства (иными словами, согласно последовательно дуалистическому характеру конституции), министры несли ответственность за общий ход управления государством (ст. 123)⁴⁷ не перед народным представительством, а перед монархом. Однако статья 108 основных законов давала право запроса членам Государственный Думы и Государственного Совета.

Надо сказать, что статья 108 сформулирована была очень неудачно. Право запроса существовало только тогда, когда действия министров представлялись противозаконными. Кроме того запрос можно было направлять только министру, который по закону подчинялся Сенату. Но ограничения эти не соблюдались. «Практика показала, — пишет Маклаков, — что ни одно из этих ограничений ничему не мешало. Запрос часто касался действий формально законных и о лицах, не подчиненных Сенату… С этими ограничениями никто не считался, ибо они запросу и его значению помешать не могли. Надо только усвоить, что сила запроса была не в санкции Думы, не в том, что она скажет; при отсутствии парламентаризма она своим вотумом не могла министра свалить; иногда она его укрепляла… Смысл запроса был в том, что Дума получала законное, конституционное право властей обличать, осуждать, оглашать и требовать министров к ответу»⁴⁸. Я упоминал уже о решающем значении, которое надо приписать критике народного представительства, когда я говорил о возможности конфликта между царем и Думой в связи с рассмотрением какого-либо законопроекта. В случае запроса по поводу мероприятия, исходящего от министра или от Совета министров, надо также придавать большое значение такой критике, этой возможности гласно и открыто обсуждать вопрос, хотя положение министра и было таково, что — в отличие от царя — он в общем часто мог себе позволить критику эту не полностью принимать всерьез. Однако те министры, которые хотели избежать обострения положения, все- таки не могли продолжительную критику игнорировать.