Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России

Реформы 1992 года заложили лишь базовые основы рыночной экономики. Дальше было необходимо их развитие и тонкая настройка рыночных институтов. Последующие правительства, не отказываясь от основных принципов рыночной экономики, допускали серьезные шараханья, часто действуя по принципу: шаг вперед – два шага назад. Показательно, что одним из первых решений ставшего в декабре 1992 года премьером Виктора Степановича Черномырдина было введение административного контроля цен. После этого товары с регулируемыми ценами стали исчезать из торговли. Оставшимся в правительстве реформаторам при поддержке президента Ельцина удалось добиться скорой отмены этого деструктивного решения.

Уже после ухода правительства Гайдара было обеспечено немало продвижений вперед в развитии рыночных институтов. В качестве примера упомяну принятие Закона о рынке ценных бумаг, создание первых институтов развития, отказ от финансирования дефицита бюджета через кредиты Центрального банка. Правительство перешло к заимствованиям по цивилизованной процедуре – через выпуск государственных долговых бумаг (известные ГКО).

Однако политически слабое правительство, находившееся, как и правительство реформ, в конфронтации с парламентом, где ключевую роль играли коммунисты и либерал-демократы Жириновского, оказалось не в состоянии противостоять популизму парламентских решений. Не подкрепленные доходной базой расходы бюджета нарастали, требуя безудержного наращивания заимствований и госдолга. Программа финансовой стабилизации, предложенная правительством Кириенко, была отвергнута Госдумой. В итоге пирамида ГКО рухнула, как и все финансовые пирамиды, вызвав тяжелейший финансовый кризис 1998 года. Рубль был девальвирован в несколько раз. Серьезный удар был нанесен по уровню жизни населения. Именно кризис 1998 года сформировал у населения запрос на стабильность, обещания которой стали козырной картой пришедшей к власти команды Владимира Путина.

Первый срок президента Путина характеризовался продолжением реформ в социально-экономической сфере (построение «вертикали власти» в данной книге оставим в стороне). Была разработана «программа Грефа» (по имени ее координатора), которая предусматривала серьезные продвижения в создании и развитии рыночных институтов.

Упомяну лишь такие знаковые решения, как создание накопительной пенсионной системы, принятие прогрессивных Бюджетного и Налогового кодексов, совершенствование Гражданского кодекса. Налоговый кодекс создал базу для современной налоговой системы, включая введение оснований для снижения налоговой базы личных доходов для граждан. В дальнейшем финансовые власти пошли на достаточно рискованный эксперимент введения плоской шкалы подоходного налога, что имеет немного аналогов в развитых странах и вызывает критику с точки зрения социальной справедливости, но оно резко упростило налоговое администрирование. Сейчас правительство вновь начало поэтапно вводить прогрессивную шкалу налогообложения личных доходов граждан. Пока это скромное увеличение ставки НДФЛ до 15 % на доходы свыше 5 миллионов рублей.

В Бюджетном кодексе среди прочего были зафиксированы принципы бюджетного федерализма, что критически важно для страны с таким специфическим федеральным устройством, как Россия.

«Программа Грефа» была выполнена не полностью и через несколько лет свернута. Причиной послужили несколько обстоятельств. Одно из них – крайне неудачно проведенное реформирование системы социальных льгот, так называемая «монетизация льгот». По содержанию она была задумана абсолютно правильно, предполагая переход от льгот в натуральном выражении (типа бесплатного проезда для пенсионеров и инвалидов в общественном транспорте) к денежным выплатам получателям льгот. Однако на практике эта реформа была проведена крайне неудачно, вызвав взрыв социального недовольства. Протестующие пенсионеры во многих регионах перекрывали федеральные трассы и проводили другие акции массового протеста. В итоге монетизация льгот была свернута, приведя к существенному перерасходу бюджетных средств в сравнении с планировавшимися на эту меру.