Со временем японские власти представили не менее 18 разных карт китайского и японского происхождения в подтверждение их заявления, что границей является река Халха. На стороне японцев была логика и практичность: река является единственной природной границей в этой полупустынной местности. Тем не менее, советские и монгольские власти привели впечатляющее число картографических свидетельств, подтверждающих их заявление, что граница проходит к востоку от реки, в том числе китайскую почтовую карту 1919 г. и карты, изданные несколькими правительственными агентствами Японии и Маньчжоу-Го. Интересно, что когда боевые действия уже шли, в июле 1939 китайский военный атташе в Москве показал своему американскому коллеге подробную карту китайского генштаба (1934 г.), на которой граница проходила к востоку от реки Халха.
Послевоенные японские исследования китайских источников XVIII столетия подтвердили, что в 1734 цинский император установил границу между районами проживания бурят-монголов и халха-монголов к востоку от реки Халха, и граница проходила через маленькую деревню Номонхан - как и заявляла советская сторона. Однако, похоже, что в штабе Квантунской Армии этот довод не считали к чему-то обязывающим, потому что эта граница была результатом не международного соглашения, но лишь внутреннего административного решения властей Китайской Империи, к которому Россия отношения не имела.
Правдоподобное объяснение предложили два бывших офицера штаба Квантунской Армии: в 1931-35 гг., когда советская Дальневосточная Армия была еще слаба, Квантунская Армия и власти Маньчжоу-Го настояли на решении, что границей является река Халха, и власти Монгольской Народной Республики были вынуждены согласиться. В середине и конце 1930-х, когда численность советских войск на Дальнем Востоке увеличивались, японцы не хотели проявлять слабость, отказываясь от своего прежнего решения. Но теперь монгольские и советские власти уже не признавали реку Халха границей, и это привело к конфликту.
В 1935 командование Квантунской Армии изменило линию государственной границы на своих картах в районе реки Халха и озера Буир-Нур в соответствии со своим заявлением о том, что границей является река. С конца 1935 на этом участке границы часто происходили стычки между маньчжурскими и монгольскими пограничниками.
До середины 1938 ответственность за безопасность северо-западной границы Маньчжоу-Го была возложена на 8-й гарнизонный отряд пограничной охраны со штабом в Хайларе. Численность его составляла около 7000 маньчжурских солдат в подразделениях, растянутых вдоль границы. Эти пограничные части имели малую мобильность, их солдаты были слабо обучены, и по мнению офицеров Квантунской Армии, их боевая эффективность была невысока.
Летом 1938 года была сформирована новая японская пехотная дивизия (23-я), и, спустя месяц после формирования, направлена в Маньчжурию и включена в состав Квантунской Армии. Штаб 23-й дивизии также расположился в Хайларе. После этого 8-й гарнизонный отряд пограничной охраны был подчинен командиру 23-й дивизии генерал-лейтенанту Комацубара Мититаро.
В то время генералу Комацубара было 52 года, и он считался одним из лучших специалистов по России в японской армии. Ранее он служил военным атташе в Советском Союзе, а позже возглавлял управление разведки Квантунской Армии в Харбине, городе с многочисленным русским населением. Комацубара был ростом 5 футов 7 дюймов, крепкого телосложения, носил очки и небольшие усы. Старательный и педантичный, он вел подробные дневники, писал длинные и столь же подробные письма, и сочинял стихи. Боевого опыта у него не было.
В июле 1938, перед тем, как уехать из Токио и принять командование новой дивизией, Комацубара получил инструкции в Генштабе от полковника Инада, который в то время готовил план "разведки боем" у Чжангуфэна. Инада сообщил, что в виду крупномасштабных военных операций в Китае Генштаб надеется на сохранение спокойной обстановки на монгольско-маньчжурской границе, и предложил не реагировать слишком резко на небольшие пограничные инциденты и сосредоточиться на сборе информации о советских войсках к востоку от озера Байкал.
Благодаря своей службе в управлении разведки в Харбине, генерал Комацубара хорошо знал северо-западную Маньчжурию и работу разведки. Не будучи опрометчивым по характеру и помня об указаниях из Генштаба, Комацубара держал свою неопытную 23-ю дивизию в районе Хайлара, а охрану границы поручил маньчжурским пограничникам из 8-го гарнизонного отряда. Эпизод, случившийся осенью 1938 демонстрирует, как он интерпретировал эти указания.