Люди и учреждения Петровской эпохи. Сборник статей, приуроченный к 350-летнему юбилею со дня рождения Петра I

Вторая предпосылка создания надзорных учреждений — интенсификация законотворчества — имела общий мотивационный корень с государственными преобразованиями 1710‐х — начала 1720‐х гг.: стремление Петра I утвердить в нашей стране режим salus publica, упомянутого «всеобщего блага». Для осуществления этой цели требовалось два условия: с одной стороны, создать «правильные» законы, исполнение которых неотвратимо вело бы россиян к поголовному процветанию, с другой — «правильные» учреждения, способные обеспечить надлежащее исполнение таких законов. Как образно выразился в послании к Петру I Г. В. Лейбниц, если в государственном механизме «все устроено с точной соразмерностью и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы»[864].

Результатом исподволь укрепившейся веры монарха-реформатора во всесилие «правильного» закона оказался целый поток нормативных актов, зарегламентировавших решительно все стороны государственной и частной жизни. Достаточно сказать, что если за 47-летие, с февраля 1649 по февраль 1696 г., в России было обнародовано 1458 законодательных актов (из них 746 именных), то за шестилетие 1713–1718 гг. одних только именных указов появилось 3877[865]. Между тем вся эта бесконечная череда указов, инструкций, регламентов, артикулов и уставов могла так и остаться мертвой буквой и не привести российских жителей к искомому благоденствию. «Правильные» законы могли ведь попросту не исполняться.

Стоит, наконец, отметить еще одно обстоятельство. В связи с ликвидацией в первые годы XVIII в. Боярской думы (замененной — до 1711 г. — сугубо аморфной «Консилией министров») из системы отечественного государственного управления выпало ключевое звено и неспециализированного внутриведомственного контроля. Контрольные же функции возникшей в 1701 г. Ближней канцелярии ограничивались чисто финансовой сферой. Таким образом, следует констатировать, что 1700‐е гг. явились апогеем безнадзорности российской власти за все 300-летие от преодоления Смуты начала XVII в. и до революционных потрясений начала века ХХ.

Правовую основу деятельности фискальской службы в петровское время составили прежде всего законы от 5 марта 1711 г. и 17 марта 1714 г. Согласно этим указам, компетенция фискалов заключалась в выявлении любого нарушения закона — «всяких преступлений указам». Сообразно требованиям момента, особое внимание фискалам надлежало уделять обнаружению преступлений, по современной классификации, против интересов службы и правосудия (получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями, вынесение заведомо неправосудного приговора). Для установления факта нарушения закона фискалы получили право вести оперативно-розыскную деятельность («тайно надсматривать»), но однозначно не допускались до производства следствия и отправления правосудия. Вместо этого всю собранную информацию органы фискальского надзора обязывались направлять той инстанции, в подсудности которой находилось обличаемое лицо.

Не желая ограничивать новоявленный надзор пределами Москвы, Петр I решил дислоцировать фискалов по всей стране. В более значительных городах (в первую очередь губернских) размещались провинциал-фискалы, в остальных — подчиненные им городовые фискалы. Глава новой службы — обер-фискал — подчинялся напрямую Правительствующему сенату. Тем самым в России впервые возникла разветвленная вертикаль надзорной власти.

Для обеспечения эффективной деятельности службы законодатель предусмотрел как меры материального стимулирования (получение фискалами доли от взысканных в судебном порядке штрафов), так и упомянутую независимость фискалов от региональной администрации. С той же целью — повысить качество работы фискалов — допускалась и вышеуказанная всесословность в подборе фискальских кадров. В данном случае у субъективно настроенного глубоко продворянски Петра I, вероятно, возобладали прагматические соображения. В самом деле, фискал из «шляхетства» мог вызвать меньше доверия у крестьян и посадских, а значит, терял возможность полноценно «тайно надсматривать».

Расчет царя на создание эффективного надзорного органа на первых порах, несомненно, оправдался. По мере укомплектования фискальских штатов в располагавшие судебной властью учреждения буквально хлынул поток разоблачительной, хотя и неоднородной по значимости и достоверности информации. Фискалы сообщали о фальсификации документов в Поместном приказе и об укрывательстве от службы недоросля Евдокима Кишинского (который из страха попасть в армию «и имя свое переменил, и называетца Федором»), о небрежном хранении запасов провианта в Козельске и о взятках солигалицкого коменданта[866].