MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг.

Административное руководство ограничено лишь требованием, что "направляемые" должны находиться в юрисдикции того или иного государственного органа, и хотя оно не основано на каком-либо прямом законе, оно не может нарушать закон (например, оно не должно нарушать Антимонопольный закон). В 1950-е годы административное руководство редко упоминалось в связи с действиями МИТИ, поскольку большинство его приказов, разрешений и лицензий в то время были твердо основаны на законах о явном контроле. Административное руководство стало открыто практиковаться и обсуждаться в 1960-е годы, и то лишь потому, что в результате либерализации и непринятия Закона о специальных мерах МИТИ утратило большую часть своих прямых контрольных полномочий. В определенном смысле административное руководство было не более чем продолжением MITI своей устоявшейся практики другими средствами. Все японские наблюдатели согласны с выводом Сироямы. "После провала Закона о специальных мерах единственное, что осталось, - это административное руководство".

Административные указания отличаются от приказов, издаваемых, например, в соответствии с Законом о валютном регулировании и контроле за внешней торговлей, тем, что они не имеют юридической силы. Их сила обусловлена отношениями между правительством и бизнесом, сложившимися с 1930-х годов, уважением к бюрократии, утверждением министерств, что они отстаивают национальные интересы, и различными неформальными давлениями, которые могут оказывать министерства. Старая японская пословица, используемая для описания этой угрозы возмездия со стороны правительства, гласит: "Отомстить Эдо, ударив по Нагасаки". Это означает, что бюрократия имеет возможность поквитаться с бизнесменом, который отказывается слушать ее административные указания.

В некоторых своих формах административное руководство неотличимо от официального правового распоряжения правительства. Примером может служить руководство в виде программных заявлений. Это означает, что население обязано обращать внимание и добросовестно реагировать на правильно составленные и опубликованные политические документы правительства, хотя наказание за их несоблюдение никогда не оговаривалось. Наиболее известный случай применения такой формы административного руководства произошел в начале 1970-х годов, когда город Мусасино в пригороде Токио выпустил программное заявление, в котором говорилось, что подрядчики, строящие крупные объекты, должны сотрудничать в предоставлении или содействии в приобретении земли для строительства начальных школ. Когда подрядчик проигнорировал эти рекомендации, городские власти заделали бетоном водопроводные и канализационные коммуникации, построенные им в рамках проекта. Подрядчик обратился в суд, но суд поддержал городские власти.

 

Вообще говоря, мало кто возражает, когда административные указания формулируются в терминах национальных интересов. В прессе любят приводить в пример случай, когда руководитель городского банка обратился в Министерство финансов с протестом по поводу того, что его банк не может полностью освоить квоту государственных облигаций, выделенную ему административными указаниями. Сотрудник банковского бюро ответил: "Так вы считаете, что ваш банк сможет выжить даже после краха Японии? Вернитесь и передайте своему президенту именно то, что я сказал".

Проблемы административного руководства начинаются тогда, когда возникает подозрение, что министерство не является нейтральным в вопросе, который оно должно решать, или когда оно захвачено теми, кого оно должно регулировать, или когда его административное руководство является лишь правительственной мантией (kakuremino), скрывающей незаконный картель, или когда совещательные советы, на которых осуществляется административное руководство, заполнены людьми, склоняющимися в определенную сторону. При подозрении на такие недобросовестные действия готового избавления от них нет. В 1970-е годы, как мы увидим в следующей главе, разразилось несколько протестов против административного руководства по этим поводам.