Парламентаризм. История, теория, технология

Современное законодательство не должно усиливать и без того изначально имеющиеся недостатки выборной демократии, которые лишь частично исправляются различными институтами контроля со стороны гражданского общества – например, институтом отзыва депутата. Но этот институт оказался настолько дорогостоящим и неэффективным, что его на федеральном и региональном уровнях заменил свободный мандат. Сохранился лишь отзыв муниципальных депутатов, редко применяемый.

Осознание интересов народа, по сути, есть осознание государственных интересов[180]. Подняться же до осознания интересов государства может далеко не каждый человек. Многие народные избранники, поднявшись до осознания корпоративных, сословных, партийных и иных групповых интересов, не поднимаются до осознания государственных интересов. Поэтому общество, следуя принципам римского права, в течение длительного времени применяло императивный мандат как форму взаимоотношений избирателей и парламентария, который находится в зависимости от избирателей.

В советский период в основе взаимоотношений народных депутатов и избирателей лежала концепция императивного мандата, в соответствии с которой избиратели были вправе: 1) давать наказы своим депутатам, которые обязаны были их исполнять; 2) требовать отчета от своих избранников, которые обязаны были периодически отчитываться; 3) отозвать депутата.

Ни депутаты Государственной Думы, ни депутаты региональных парламентов не связаны наказами избирателей, юридически не обязаны отчитываться перед ними (это лишь морально-политическая обязанность), не могут быть отозваны. Хотя элементы императивного мандата на этих уровнях есть применительно к депутатам, избранным по спискам партий, однако промежуточным звеном, от которого зависит депутатский мандат, в данном случае выступает партия.

Актуальность проблемы преимуществ и недостатков свободного и императивного мандата имеет непреходящий характер. Особенно остро стоит вопрос о принципах формирования Совета Федерации. Одни считают, что представители субъекта Федерации в Совете Федерации не должны быть связаны волей назначивших (избравших) их органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Другие же утверждают, что свободный мандат в данном случае неуместен.

Императивность мандата сенатора, означающая отстаивание интересов субъекта Федерации, выполнение наказов назначивших сенаторов органов и обязанность отчитываться перед ними отнюдь не означает, что сенатор может быть отозван по чьему-либо произволу: должны быть установлены основания отзыва представителя, равно как прописана процедура такого отзыва. Впрочем, появление института пожизненных сенаторов, имеющего монархическую природу, окончательно превращает Совет Федерации в орган, обеспечивающий устойчивость государственной власти в лице Президента РФ, а не орган народного представительства.

Парламент как институт представительной демократии с двух сторон «окружен» институтами прямой демократии – выборами и отзывом. Но выборы и отзыв присущи не только парламенту, но и другим выборным органам власти (отрешение от должности, выражение недоверия). Иными словами, социальный масштаб институтов прямой демократии не исчерпывается выборами представительных органов. Вряд ли кто-либо будет отрицать, что связь между избирательным и парламентским правом нередко традиционно воспринимается как более тесная, нежели связь между избирательным правом и выборными должностными лицами. Однако представительство народа во власти возможно не только через парламент. Это обстоятельство исправлено в проекте Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[181], которым поэтапно признаётся утратившим силу Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также признаются утратившими силу 65 (!) федеральных законов и кодексов. Это поистине эпохальный Закон, который признаёт свойство представительности не только за парламентами и в целом представительными органами власти, но и за избранными народом (населением) органами исполнительной власти – Президентом РФ, главами субъектов Российской Федерации, избранными главами муниципалитетов. Поэтому и региональные парламенты получили в новом Законе новое наименование – представительный и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. Прежнее название – высший законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специфику российского политического менталитета характеризует то, что система ожиданий общества формируется в большей мере не в период парламентских, а в период президентских и губернаторских выборов.