Парламентаризм. История, теория, технология

В Великобритании зачатки конституционного строя возникли еще в 1215 г., потому что с того времени Великая хартия вольностей ограничила королевский абсолютизм созданием парламента. Дуализм власти, при котором законодательствовали одновременно и глава государства, и парламент, закончился созданием в XVII в. парламентской монархии. Современная конституционная, парламентская монархия – это такая форма правления, при которой законодательствует только парламент, он же формирует правительство. Иными словами, устойчивость конституционного строя в парламентской стране (причем как в монархии, так и в республике) – это устойчивость парламентаризма данной страны, полнокровность его законодательной, бюджетной и контрольной функций. Не случайно понятие конституционной монархии и понятие парламентарной монархии употребляются как идентичные. Иными словами, действенный парламент – показатель развитости конституционного строя, эффективности конституции.

Исходя из этого, становится понятным, почему в Великобритании при отсутствии писаной конституции как единого основного закона бесспорно наличие развитого конституционализма, характеризующегося высокой конституционной культурой. В Великобритании на основе многовекового парламентаризма и уважения к парламенту, статусу парламентария развита конституционная демократия и поэтому нет нужды в писаной конституции.

В России же всегда на первом месте были сильные лидеры – цари, комиссары, вожди, генеральные секретари, отцы народов, теперь вот президенты и губернаторы и т. д. Но в России никогда не было стабильного парламента. Для российской политической действительности и сегодня характерно глубинное неприятие властью демократических институтов наряду с многоцветием демагогических лозунгов о демократии.

Реформирование политической системы России началось с принятия Постановления I Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР». Поскольку тогда еще существовал СССР, постольку Постановление, видоизменяющее советскую политическую систему в лице ее ядра – РСФСР, несомненно, повлияло на всё советское пространство. В данном Постановлении под механизмом народовластия понималось осуществление государственной власти «народом непосредственно или через представительные органы власти в центре и на местах»[191]. Прошло немногим более трех лет, и те же самые деятели, которые приняли данное Постановление, имевшее характер революционного манифеста, устранили «строптивые» представительные органы власти (методом их «добровольного» самороспуска на местах) и сконструировали «укрощенную» форму представительной системы.

Всегда заманчиво методом быстрого скачка поменять «плохую политическую систему» на «хорошую», а «омертвевшую» старую конституцию – на «прогрессивную». Но вряд ли при этом возникает гарантия того, что созданная на основе новой конституции политическая система получит широкую социальную базу для своей поддержки. Впрочем, когда революционная функция конституционализма достигает цели, победившая политическая сила больше не нуждается в «отработанной» социальной базе и готова устранить из политической системы олицетворяющий ее парламент.

«Каждый парламент в российской истории, – напоминает американский политолог и советолог Стивен Коэн, – отменялся во имя той или иной "высокой демократии". Ельцин говорил, что он был вынужден уничтожить парламент из-за противодействия коммунистическо-фашистского блока. Но такого блока не было. Еще одной причиной разгона парламента Ельцин назвал то, что Россия стала распадаться на кусочки из-за того, что старый парламент поддерживал местные Советы. Но сейчас чуть ли не все лидеры местных властей оказались в Совете Федерации, и Ельцину придется искать у них поддержку, не полагаясь на Думу. <…> Ельцин ничего не изменил в лучшую сторону, а Россия потеряла парламент»[192].

Почему Стивен Коэн так жестко формулирует вывод, что «Россия потеряла парламент»? Во-первых, неконституционно были ликвидированы Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации. Во-вторых, речь идет о том, что Россия вообще не имела парламента с 21 сентября 1993 г. до избрания и первого заседания нового парламента. В-третьих, то, что она приобрела по новой Конституции, вряд ли может считаться полноценным парламентом. Это скорее нечто вроде двухпалатной комиссии законодательных предложений при Президенте. Две из трех основных функций парламента – законодательная и бюджетная – находятся в зависимости от Президента и Правительства, а третья – контроль парламента за исполнительной властью – усечена до практического отсутствия.

По Конституции 1993 г. Федеральное Собрание для Президента и Правительства – совершенно безобидный орган, зависимый от Президента и его Администрации. И действительно, маятник политических качелей ни разу за почти 30 лет не достиг значимой амплитуды. Формы политических разногласий оказались такими, что власть находила способы сдерживать общественное недовольство.