Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

С этих позиций Е. Пашуканису и Н. Крыленко, разрабатывавшим данный круг вопросов в соответствующей подкомиссии, было поручено подготовить проект вводной части раздела «О центральных и местных органах власти»[1123]. Результатом этой работы стал подготовленный Крыленко «Проект о центральных и местных органах власти СССР». Механически соединив федерализм с целями построения коммунизма, он свел его к выстраиванию новой иерархии административных институтов. «Каждая советская республика, – в интерпретации Крыленко, – есть государственное объединение Советов народных депутатов», которые в свою очередь выступают «органами диктатуры пролетариата», причем «каждый член Совета может быть во всякое время отозван своими избирателями». Основная задача этих номинальных институтов, избираемых «трудящимися города и деревни», состоит вовсе не в выражении их интересов, но в «поголовном вовлечении в управление государством» через различные массовые мероприятия (съезды, собрания, депутатские группы и т. д.) «путем исполнения ими без отрыва от производства отдельных обязанностей государственного управления»[1124]. Характерны трудности разработчиков, связанные с необходимостью определить в этой системе те малоразличимые «специфические особенности городских и сельских советов, которые отличают их от других органов советской власти»[1125]. Общее решение проблемы было найдено в элементарном иерархическом подразделении советов, которые в качестве институтов «непосредственного участия трудящихся масс в управлении» осуществляют одновременно законодательную и исполнительную власть исключительно «в пределах предоставленных им законодательных полномочий»[1126]. Унифицировалась структура советов РСФСР: «Нужна ли, – спрашивали разработчики, – множественность, предусмотренная Конституцией 1925 года, ее не было в Конституции 1918 года, – совет, исполком, президиум. Не лучше ли иметь один орган: внизу – совет, исполком плюс председатель, в районе – РИК, председатель»?[1127] Ряд вопросов актуализировался в связи с переходом к всеобщим выборам, в частности – о предоставлении избирательных прав «лицам, осужденным за преступления с поражением в политических правах на установленный судебным приговором срок»[1128] и допустимости отмены результатов выборов в советы, «произведенных с нарушением установленного порядка», «вышестоящим по порядку советом народных депутатов»[1129]. Конфликт федеративной и советской логики построения институтов управления остался не разрешен.

Молчаливое признание разработчиками инструментального характера советов как формы массовой мобилизации позволило снять основные противоречия конституционного регулирования их деятельности, обсуждение которых было вынесено на пленарное заседание соответствующей подкомиссии (22 и 27 октября 1935 г.). Первое из них – принцип совмещения в советах законодательной и исполнительной функций, которое, очевидно, не соответствовало «парламентской» логике их разделения на уровне центральной власти. Второе – противоречие презумпции о всевластии советов с элементами «непосредственной демократии» – требованием к народным депутатам отчитываться перед избирателями и сохранения за ними права отзыва депутата во всякое время. Третье – нерешенность проблемы высшей инстанции контроля за региональными (краевыми и областными) советами: отменяются их постановления Президиумом Совета народных депутатов союзной республики (или автономии), соответствующим СНК или их совместным решением?[1130] Эти вопросы не имели содержательного решения в системе номинального конституционализма. Как показывает итоговая сводка поправок по вопросам организации советов, представленная Я. Яковлевым Сталину (ноябрь 1936 г.), основное внимание разработчиков было направлено, с одной стороны, на поиск их отличий от так называемых «общественных организаций» – прежде всего профсоюзов (вводилось даже понятие «собственности общественных организаций»), с другой – от институтов центральной и республиканской исполнительной власти, прежде всего союзных и республиканских наркоматов, которые получали право отменять решения и распоряжения исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся краев, областей и автономных республик «в случае если они противоречат закону или нарушают интересы государства»[1131].