Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Принятие «парламентской» системы нашло выражение в формальном разграничении законодательных, президентских и исполнительных функций. В этой конструкции Верховный Совет – это главным образом законодательная власть (ст. 32 Конституции СССР), его Президиум – это «президентская» власть (ст. 49 Конституции СССР) и Совет министров – это исполнительно-распорядительная власть (ст. 64 Конституции СССР). Направления пересмотра этой системы отражены в рабочих материалах Комиссии. Попытка скрестить парламентаризм с советской системой вела к пересмотру последней: она интерпретировалась как «соединение местных советов, непосредственно выбранных трудящимися города и деревни с советским парламентом, общесоюзным и советскими парламентами в республиках, избранными также непосредственно населением республик или Советского Союза». Далее, требовалось более четкое разграничение уровней власти, ответ на вопрос – «что такое верховная власть?». Если в Конституции 1918 г. фигурировало понятие «высшей» власти, то в Конституции РСФСР 1925 г. оно везде было заменено понятием «верховной» власти. «Не оставить ли, – размышляли разработчики, – слово “верховная власть” или “высшая власть” только для парламента и Совнаркома РСФСР (См. напр., пункт 56 Конституции 1918 года)». Понятие «верховной власти» рекомендовалось применять не ко всем высшим институтам государственной власти, но только к законодательным и исполнительным органам союзной власти. Наконец, разграничение полномочий требовало более четкого распределения функций законодательной, исполнительной и судебной власти. Пересмотру подлежала структура законодательной власти: «В функциях Конституции 1918 и 1925 гг., – отмечали аналитики, – почти нет различия между «съездом, исполкомом и президиумом, необходимо гораздо более резкое разделение функций»[1110].

Подлинным архитектором этой квазипарламентской институциональной структуры был Сталин, сформулировавший ряд общих установок Комиссии по этому вопросу. В бумагах И. А. Акулова (секретарь ЦИК СССР, руководитель подкомиссии по центральным и местным органам власти) имеется недатированная запись высказываний Сталина по вопросам работы подкомиссии: «Съездов не будет… Президиум – толкователь законов. Законодатель – сессия (парламент)… Исполком не годится, съездов уже нет». «Совет депутатов трудящихся». 2 палаты. «Верховное законодательное собрание… В Конституции дать общие основы. То, что есть, – есть…»[1111] Это решение рассматривалось последующими советскими аналитиками (А. И. Лукьянов) как «поворотный пункт дискуссии о структуре высших органов власти в направлении «парламентаризма»[1112].

В окончательном виде общая схема институтов представлена Сталиным следующим образом: введение всеобщего избирательного права; «законодательная власть в СССР должна осуществляться только одним органом, Верховным Советом СССР»; он имеет двухпалатную структуру (Совет Союза и Совет национальностей), необходимую в силу многонационального характера государства. Президиум Верховного Совета, включая его Председателя – «коллегиальный президент», ибо «не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету»[1113]. Таким образом, все «ветви власти» блокируют друг друга, а выход из тупика возможен лишь путем делегирования власти на вышестоящий – метаконституционный уровень. Конституция, несмотря на институциональные изменения, не затронула главного – «оставляет в силе режим диктатуры рабочего класса, равно как сохраняет без изменения нынешнее руководящее положение Коммунистической партии СССР»[1114].

5. Номинальный федерализм: советы как институт мобилизационной системы

СССР, в соответствии с положениями Конституции 1924 г., определялся вообще как союзное государство нового типа, суверенитет которого не исключал сохранения суверенитета входящих в него республик[1115]. Уникальность СССР как «новой формы государственного объединения» в сравнении со всеми известными федерациями того времени (США, Бразилии, Аргентины, Швейцарии) выражалась эвфемизмом о «добровольном объединении равноправных республик», которые «осуществляют свои суверенные права, добровольно ограничивая их в вопросах, отнесенных к компетенции Союза ССР» (Я. Берман)[1116]. Проект Конституции 1936 г., безусловно, учитывал унификаторские тенденции в Германии («Закон о переустройстве империи» от 30 января 1934 г.), формально противопоставляя им расширение «общего значения национальностей» и их переход к «высшим формам национальных государственных образований»[1117]. В рассматриваемый период эволюция номинального федерализма связана с реализацией трех целей: унификацией административного деления; пересмотром структуры и функций советов; формальной адаптацией их к концепции всеобщих прямых «парламентских» выборов[1118].