Политическая история русской революции: нормы, институты, формы социальной мобилизации в ХХ веке

Третьей формой стимулирования «общественной самодеятельности» выступала «демократизация местных советов», под которой понималось расширение их компетенции, гласности в работе, возрастание роли постоянных комиссий, «определение круга должностных лиц, которые должны избираться, а не назначаться»[1666]. Было принято новое название советов – преобразование советов депутатов трудящихся в «народные советы»[1667]. Тенденция к децентрализации государственного аппарата, намеченная Ноябрьским пленумом ЦК КПСС (1962), отразилась в предложениях по изменению организации и порядка деятельности местных советов по производственному принципу (деление их на промышленные и сельские)[1668]. Проект Конституции 1964 г. включал даже положение о том, что местные советы «принимают окончательные решения по вопросам местного значения в пределах предоставленных им прав» (ст. 207). Фактическое безвластие советов, однако, выражалось в осторожном признании, что «не изжиты случаи подмены советов органами управления, в результате чего ограничивается сфера деятельности первых»[1669].

Свою историческую заслугу авторы Конституции 1964 г. оценили очень высоко: «впервые в истории конституционного творчества, – заявляли они, – фиксируются формы прямого, непосредственного народного правления», а его выражением являются «референдумы нового типа», в ходе которых «всенародному голосованию по законопроектам должно предшествовать их всенародное обсуждение»[1670]. На деле речь шла об ограниченных нововведениях, призванных реанимировать окостеневшую бюрократическую систему, наметив механизмы преодоления ее растущего отчуждения от населения.

9. Конструкция высших органов власти: Верховный Совет, Президиум и Правительство

Одним из центральных вопросов дискуссии по проекту стала проблема структуры высших органов власти. Отвергнув принципиально концепцию разделения властей, составители оказались в тупике ленинской догмы «работающего правительства» и связанных с ней доктринальных противоречий. Советы в рамках этой концепции «соединяют в себе выгоды парламентаризма и прямой демократии, т. е. соединяют и законодательную функцию и исполнение законов», а при переходе к коммунизму из органов государства превращаются в «самодеятельные органы», руководящие общественными делами «без каких бы то ни было политических функций»[1671]. Согласно этой логике Верховный Совет – «не обычный парламент, а как высший представительный орган трудящихся законодательствует периодически»[1672]. В Проекте воспроизводился принципиальный отказ от профессионального парламентаризма в соответствии с указанием Ленина о том, что «советы являются не парламентарными учреждениями, а народными собраниями трудовых представителей», не порывающих связь с производством[1673]. Верховный Совет СССР определялся как верховный орган государственной власти, состоящий из «трудовых представителей советского народа», которые «с избранием их в депутаты не порывают со своей обычной работой на фабрике, заводе, в колхозе, государственном управлении или общественной организации»[1674]. Именно «этой особенностью советской демократии» определялась, по мнению составителей, кратковременность сессий ВС, которые ни в коем случае не следует путать с заседаниями парламента. Парадоксальным образом основная ошибка Сталина в области государственного строительства усматривалась в том, что он «отошел от ленинской концепции народного представительства, перенес на структуру высших органов государственной власти формально парламентскую систему и порвал с теми принципами построения высших органов государственной власти, которые были обоснованы В. И. Лениным» и встал на путь формального разграничения властей[1675]. Основное внимание разработчики считали нужным сосредоточить именно на реконструкции этих «ленинских норм», видя их воплощение в Конституциях 1918 и 1924 гг.[1676] Составители пошли дальше в направлении соединения властей: если Конституция 1936 г. говорит о Верховном Совете лишь как о законодательном органе, то проект Конституции 1964 г. определяет его как «высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган», выдвигая вперед «полномочия Председателя Президиума, которые он исполняет единолично»[1677].