Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Реакция общества на проведение реформы в январе 2005 года была на удивление мощной. Введение платы за пользование общественным транспортом для пенсионеров и других привилегированных групп было встречено крупными уличными демонстрациями и протестами, в ходе которых перекрывались дороги и маршруты общественного транспорта в городах по всей Российской Федерации. Политические партии, профсоюзы и НПО присоединялись к демонстрациям и помогали координировать их проведение, но в большинстве случаев это были спонтанные излияния возмущенных пенсионеров. Волна общественных беспорядков продолжалась в течение нескольких недель, охватила более семидесяти городов и в итоге вовлекла многие тысячи людей в акции протеста и демонстрации, вызвав редкий для путинской эпохи правительственный кризис[241]. Антиправительственные и антипутинские политические лозунги широко распространились, а вместе с ними и гиперболическая риторика о государственном геноциде, имеющем целью облегчить лежащее на пенсионной системе и системе социального обеспечения бремя. В ряде случаев вызывались спецподразделения Министерства внутренних дел (ОМОН). Отдельные регионы и города начали восстанавливать льготы[242]. В разгар кризиса коммунисты объявили вотум недоверия, и хотя правительство удержалось, депутаты от ЕР массово воздержались, чтобы дистанцироваться от реформы.

Администрация признала, что слишком быстро отняла у людей слишком много. И хотя она в принципе продолжала поддерживать реформу, она пошла на многочисленные уступки, существенно повысив пенсии, увеличив федеральные ассигнования на компенсационные выплаты и разрешив такое количество исключений из ФЗ-122 и освобождений от его действия, что основная рационализирующая направленность монетизации была подорвана[243]. Некоторые регионы отказались от реформы, а другие увеличили выплаты или создали смешанную систему; федеральным бенефициарам был предложен выбор между деньгами и социальным пакетом. Отдельные льготы были монетизированы, но полученная в результате система, оставшаяся фрагментированной и непрозрачной, характеризовалась различными региональными практиками и сохраняющимся преобладанием унаследованных, неадресных субсидий.

Эпизод с монетизацией показал границы возможной либерализации в российской политии, даже для изолированной элиты с послушным законодательным органом. Обычно спокойное общество мобилизовалось на борьбу с массовым навязыванием немедленных, ощутимых затрат очень большому кругу общественных конституентов. Сильная экономика, наличие государственного профицита и выросшего за счет нефтяных прибылей Стабилизационного фонда поставили под вопрос целесообразность реформы. Только масштабные репрессии против социально уязвимых слоев населения могли бы подавить протесты. Вместо этого реформа была свернута и сменилась более затянутым процессом постепенного пошагового урезания старой системы. Фрагментированная бюрократическая среда России, особенно в федерально-региональных отношениях, а также народное сопротивление блокировали любую серьезную рационализацию политики социальной помощи.

Политические балансы и модели влияния

Я возвращаюсь к ключевым вопросам этой книги: какое влияние на изменение государства всеобщего благосостояния в условиях слабой переходной демократии в России оказывала политика? Кто влиял на принятие решений о сокращении, сохранении или перестройке системы в период восстановления экономики? В таблице 4.1 обобщены внутриполитические балансы и модели влияния на либеральную реструктуризацию в путинские годы (2000–2003). Как видно из таблицы 4.1, в этот период усилились прореформенные силы, обладавшие теперь единым либеральным правительством и проправительственным парламентским большинством. Реформистские элиты социального сектора оказывали умеренное влияние в качестве советников правительства, хотя политический процесс стал более централизованным, чем в начальный период радикальной либерализации 1991–1993 годов. МФИ практически не играли непосредственной роли, но оказывали сильное остаточное влияние на политику реформ. Интересы государства всеобщего благосостояния были слабы из-за упадка представительной функции законодательного органа. Государственнические заинтересованные стороны – как элиты социального сектора, так и бюрократия – имели ограниченное влияние в переговорах в защиту своих узких институциональных интересов, формируя модель либерализации, согласованную главным образом внутри элиты.