Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе

Эксперты по вопросам бедности указывали на недостаточную адресность, показывая, что, хотя подавляющее большинство пенсионеров получали льготы, большинство неполных и многодетных семей, подвергающихся максимальному риску оказаться за чертой бедности, оставались без них. Система льгот также являлась препятствием для маркетизации в сфере жилищно-коммунального хозяйства и в других сферах. Когда речь шла о льготах в натуральной форме, поставщики зачастую не получали компенсации, что приводило к недофинансированию и ухудшению состояния соответствующих секторов, да и вообще делало невозможным управление ими на основе прибыли и убытков. Эксперты по вопросам бедности в принципе поддерживали реформу, но критиковали ее за то, что она так и не внедряла механизмы оказания помощи с учетом материального положения [Овчарова 2005: 5].

Законодательный пакет, внесенный в Думу, – Федеральный закон № 122 (ФЗ-122) – занимал несколько сотен страниц, аннулировал пятьдесят пять законов и вносил поправки еще почти в двести с целью положить конец советской системе льгот[239]. Хотя она долгое время являлась частью правительственной программы, эта реформа была подготовлена поспешно и проведена с минимальным парламентским обсуждением. Эксперты утверждали, что не было проведено серьезных подсчетов количества лиц, которые будут ею затронуты или получат право на компенсацию, что оценки количества получателей в разных министерствах сильно различались[240]. Ответственность за компенсационные выплаты была разделена между федеральным и региональными правительствами: около трети оставались на федеральном уровне, а две трети были спущены на региональный. При этом мало внимания уделялось различной способности тех или иных регионов их финансировать; по оценкам, до трети региональных администраций не имели ресурсов для осуществления обязательных выплат [Овчарова 2005:14]. График компенсационных выплат, дифференцированный по категориям получателей, мало учитывал потребности и затраты отдельных лиц. Некоторые льготы, такие как преференции для инвалидов, невозможно было монетизировать.

Речь шла о масштабной реформе, ощутимо и непосредственно затрагивавшей повседневную жизнь и расходы более чем четверти населения, из которой большая часть зависела от государства в силу преклонного возраста или плохого состояния здоровья. Реформа проходила в период бюджетного профицита и диктовалась не жесткой экономией, а желанием или кажущейся необходимостью рационализировать сферу всеобщего благосостояния. Проект был сформирован под воздействием основополагающего элемента либерального фундаментализма.

ФЗ-122 с самого начала оспаривался весьма решительно, что объединило различные источники оппозиции: левых, умеренных реформистов, губернаторов, профсоюзы, НПО и бенефициаров. Пенсионеры в целом не доверяли монетизации и выступали против нее, опасаясь, что компенсация будет недостаточной для покрытия реальной стоимости отмененных льгот, что инфляция или другие источники финансовой нестабильности обесценят обещанные выплаты и что они в любом случае окажутся ненадежными. Большинство предпочитало уверенность в привычном бесплатном доступе и скидках. Губернаторы, в целом лояльные путинской администрации, были недовольны тем, что компенсационные выплаты представляли собой новые необеспеченные федеральные обязательства, и подавали против законопроекта петиции. Парламентское обсуждение ФЗ-122 вызвало первые общенациональные протесты с момента вступления Путина в должность в 2000 году, включая ежедневные многотысячные демонстрации в Москве и митинги в десятках регионов. Парламентские сессии, которые его принимали, требовали, чтобы Дума была оцеплена полицией. Более трети депутатов, в том числе значительное большинство представителей всех партий, кроме «Единой России», проголосовали против законодательного пакета. На фоне сильной народной оппозиции «Единая Россия» все-таки приняла его.