Преображение мира. История XIX столетия. Том II. Формы господства

В конце XIX века рациональная государственная бюрократия если и не действовала везде в Европе фактически, то по крайней мере считалась нормой. Согласно этому нормативному представлению, модерное государственное управление основывалось на профессиональном этосе «слуг государства», за достойное содержание которых из налоговых средств отвечал правитель. Поэтому коррупция не была ни желаемой, ни – благодаря достаточным доходам чиновников – необходимой. Администрация должна была быть беспристрастной и надпартийной. Она была связана законами и в принципе подлежала контролю. Внутренние бюрократические иерархии были прозрачными. Подъем происходил по известным для всех карьерным лестницам, иногда по выслуге лет, иногда по меритократическому принципу. Чиновников следовало назначать на основании особенных знаний или специального диплома, но никак не вследствие кумовства или других связей. Покупка должностей исключалась. Работа администрации фиксировалась письменно. Администрация создавала архивы. Внутри страны, в рамках общих законов, действовала специальная дисциплинарная юриспруденция[903].

Для определения момента, когда в каждом конкретном случае было построено действительно эффективное государство по модерным масштабам, четкие критерии отсутствуют. Исходя из приблизительных и утилитарных соображений, реалии модерной государственности имеют место при следующих обстоятельствах:

• если банды разбойников больше не терроризируют гражданское население и существует эффективный государственный суверенитет полиции, то есть «монополия власти на насилие»;

• если судьи назначаются на должность и оплачиваются государством, но не могут быть отстранены, их деятельность не регулируется другими государственными учреждениями;

• если финансовое управление, которое взимает как косвенные, так и прямые налоги, заботится о регулярных поступлениях в госбюджет, а требование налогов государства признается населением в принципе законным (когда сборщики налогов, таким образом, больше не рискуют быть избитыми и большинство не уклоняется от уплаты налогов)[904];

• если стать чиновником можно только на основе проверенной профессиональной компетенции;

• если коррупция является наказуемым злом, а не считается чем-то само собой разумеющимся при контакте между населением и чиновниками.

Такой вид государственной бюрократии, который с последней трети XIX века копируют крупные предприятия частного сектора, является изобретением Европы и опирается прежде всего на прусские и французско-наполеоновские корни, однако это не должно заслонять того факта, что солидные бюрократические традиции существовали и за пределами Европы, – например в Китае, Японии и Османской империи. Их не стоит опрометчиво отбрасывать с пометкой «немодерный» или «патримониальный». В XIX веке эти традиции столкнулись с влиянием Запада. Результаты получились различными. Достаточно будет привести четыре примера: Британская Индия, Китай, Османская империя и Япония.

Азиатские бюрократии: Индия и Китай

Как правило, европейские колонии XIX века в сравнении с соответствующими метрополиями были слабо бюрократизированы. Колониальное государство имело две стороны. С одной стороны, оно представляло собой зачастую первый институт, который с помощью централизованных средств власти, таких как армия, полиция, таможня и налоговые инспекции, создавал единообразно управляемую территорию. Колониальное государство принесло с собой законы и судей, судивших по своим, часто специфическим колониальным законам. Оно регистрировало население статистически и классифицировало его определенным образом (например, по этническим или религиозным категориям), который раньше не использовался, но затем часто становился нормой, создававшей действительность. Так, административно были определены племена, или религиозные общины, или (в Индии) даже целые касты – с целью разграничения административных округов, статистической классификации или определения местных лидеров, с которыми хотело сотрудничать колониальное государство. В большей части Африки, в Индии или Центральной Азии подобное вообще стало возможно лишь благодаря созданию колониальных государственных аппаратов европейского типа. С другой стороны, колониальное государство никогда не представляло собой всемогущего монстра. Оно было так слабо обеспечено персоналом, что сплошное «огосударствление» обширных колониальных областей достигалось редко.