Реформы в России в 2000-е годы

С начала 2000-х годов консолидация власти в России описывается как процесс закрытия политического пространства, контролируемого элитой сверху вниз (так называемая вертикаль власти). По мнению политической оппозиции, В. Путин «пытается возродить закрытую политическую систему с преобладающим влиянием одной партии, контролируемую одним единственным человеком» [Ostrov, Satarov, Hakamada, 2007, p. 3]. Одним из примеров подавления государством гражданских инициатив обычно называют изменения во взаимоотношениях между государством и общественными организациями, так называемыми НКО (некоммерческими организациями). С 2005 г. административный контроль деятельности российских общественных объединений был усилен, что существенно ограничило возможности их финансирования зарубежными партнерами. В СМИ, в отчетах ассоциаций и в научных исследованиях, посвященных гражданскому обществу в России, эти новые условия деятельности и финансирования были подвергнуты критике как губительные для свободы [Human Rights Watch, 2009].

Тем не менее если оставить в стороне расхожие штампы, применяемые демократической оппозицией, то управление ассоциациями в России представляется не только как возвращение к политическому авторитаризму. Это одновременно и заимствование управленческого инструментария, присущего рыночной экономике. Популярность теории new public management в России в начале 2000-х годов и применение этих принципов к третьему сектору, помимо сокращения государственных расходов, привело к централизации власти [Jakobson, 2001; Peters, 2008; Sigman, 2007]. Политический контроль в отношении НКО осуществляется посредством как принудительных мер, так и поощрительных государственных программ, нацеленных на поддержку «гражданского общества» и оказание «благотворительности», что в значительной степени инспирировано соответствующей международной практикой [Dauce, 2013].

В 2012 г. эта двойственная политика принуждения и стимулирования получила новое развитие. Российское правительство приняло закон, требующий, чтобы НКО, финансируемые международными партнерами и занимающиеся внутриполитической деятельностью, зарегистрировались в качестве «иностранных агентов». В то же время Владимир Путин заявил: «Что касается некоммерческих организаций, то я согласен с моими коллегами, которые считают, что если мы вводим более жесткие рамки для их деятельности, то мы, конечно, должны увеличить им нашу собственную финансовую поддержку»[68]. Новые возможности финансирования НКО свидетельствуют о том, что в построении гражданского общества возрастает роль управленческих принципов, предполагающих, в частности, конкуренцию между ассоциациями. Механизм отбора проектов, поддерживаемых государством, контроль за их реализацией и оценка их результатов, является новой формой подчинения и управления их деятельностью. С середины 2000-х годов как администрация, так и общественные объединения понуждаются к соблюдению этих новых положений. Наша цель – описать практику предоставления государством грантов для НКО и их влияние на деятельность российских общественных организаций.

Мы рассмотрим новую публичную политику государства в отношении НКО и деятельность посреднических объединений, которые помогают НКО в их взаимоотношениях с властью и облегчают их адаптацию к новым правилам, установленным государством. Эти посредники обеспечивают взаимодействие между участниками процесса, создают общий понятийный аппарат [Lascoumes, 1996]. Кроме предлагаемых ими юридических или бухгалтерских консультаций, они способствуют распространению принципов новой политики в деятельности НКО. Такие посредники обладают профессиональными знаниями, полученными в ходе реализации отдельных проектов в 1990-х годах с участием международных партнеров, имеют прямое отношение к процессу импортирования и развития в России практик, принятых отныне на вооружение российским правительством. Однако такое сближение не проходит без напряжения. Условия распределения государственной поддержки вызывают критику и недовольство среди НКО. Последние не ставят под сомнение управленческую модель, предложенную государством, однако резко критикуют условия ее претворения в жизнь. Они осуждают предвзятость государственных учреждений и продажность функционеров, распределяющих субсидии. Критика скорее касается лиц, которые распределяют средства, нежели самих принципов распределения.

Исследование основано на интервью с активистами НКО по защите прав человека, с представителями российской администрации, ответственными за политику ассоциаций, а также с руководителями организаций по оказанию помощи НКО. Интервью проводились в Москве и Санкт-Петербурге в период с 2008 по 2012 г. и были дополнены наблюдениями, сделанными во время учебных семинаров, организованных для руководителей НКО в Общественной палате[69]Российской Федерации и в Московском доме общественных организаций[70].

§ 1. Новая публичная политика государства в отношении НКО