Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Значение института референдума как средства непосредственной демократии в то же время не сто́ит переоценивать, поскольку принятые путем референдума решения носят преимущественно политический характер, хоть и облечены в определенную юридическую форму. Выносимые на референдум вопросы не всегда бывают доступны для всесторонней оценки со стороны избирателей. Кроме того, практика показывает, что референдум «может быть использован как противовес представительной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему» [182] . Нередко референдум использовался в условиях авторитарного режима для легитимации правящей элиты и манипулирования населением.

Еще одним институтом непосредственной демократии является народная правотворческая (законодательная) инициатива, в настоящее время предусмотренная на центральном уровне в таких государствах, как Австрия, Италия, Испания, Швейцария, а на региональном – в Швейцарии, США и некоторых других странах. Указанный институт означает предоставление установленному числу избирателей (например, в Испании – 500 тыс., в Австрии – 100 тыс., в Швейцарии – 50 тыс., в Бразилии – 1% от общего числа избирателей) права вносить проект закона на рассмотрение законодательного органа. При этом возможны определенные ограничения правотворческой инициативы в таких областях, как международные отношения, финансы и налогообложение, амнистия и помилование.

Осуществление народной инициативы начинается с представления проекта законодательного акта в соответствующий законодательный орган и сбора в течение установленного срока (как правило, не более шести месяцев) подписей избирателей. В некоторых странах (Бразилия, Румыния) поддерживающие проект закона избиратели должны представлять различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. Внесенный в законодательный орган законопроект проходит все стадии законодательного процесса и может быть отклонен или изменен законодательным органом.

Народная правотворческая инициатива имеет сходство с некоторыми иными правовыми институтами. Однако если, например, «коллективная петиция, поданная гражданами, не влечет обязанности государственного органа в обязательном порядке рассмотреть предложение, сформулированное в виде статей закона, и принять по нему решение, то законодательная инициатива это, безусловно, предполагает» [183] . Народная правотворческая инициатива позволяет инициировать обсуждение проектов законов, пользующихся популярностью среди избирателей, но не получивших поддержку в законодательном органе. Как показывает практика, эффективность института народной правотворческой инициативы весьма относительна, и народная инициатива не так уж часто реализуется в виде принятых законов.

Нельзя не упомянуть и такую форму непосредственной демократии, как общие собрания жителей небольших поселений (сходы), характерную, в частности, для отдельных стран англосаксонского права. Так, в США управление в сельской местности осуществляется в основном графствами. В одних штатах это управление обеспечивается ими практически полностью, в других – графства делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой некую «реликтовую» форму непосредственного самоуправления народа.

Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии, расположенных на северо-востоке страны (Вермонт, Коннектикут, Массачусетс, Мэн, Нью-Гэмпшир и Род-Айленд), где в свое время и зародилась данная форма местного самоуправления. Они обычно управляются на основе решений собраний взрослых жителей. Собрания чаще всего проводятся ежегодно (обычно в марте), хотя при необходимости могут созываться и чрезвычайные собрания вне общего графика. На них избирается совет в составе трех–пяти человек (впрочем, количество его членов может доходить и до девяти). Действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, данный совет осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, разрабатывает бюджет тауна, выдает различные лицензии, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица (клерк, казначей, констебль, сборщик налогов, дорожный комиссионер и др.).