Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Существует и проблема подверженности представительных органов, которые, собственно, и составляют институциональную основу современной демократии, олигархическим тенденциям. Причем данные тенденции во многом определяются «биологическими ограничителями, действующими в отношении всех людей: никто не в состоянии слушать и понимать более одного выступающего в одно и то же время» [190] . На практике это означает, что деятельность едва ли не любого собрания обычно зависит от прерогатив руководства в составлении повестки дня, записи выступающих, ведении заседаний. По мере увеличения числа членов такого собрания организованное обсуждение тех или иных проблем, в рамках которого был бы слышен голос рядового члена собрания, становится все более затруднительным. Показательно, что в британской палате общин «дебаты проходят в основном между лицами, занимающими руководящие позиции в двух крупнейших партиях», а рядовые парламентарии при этом «составляют группы поддержки, подбадривая выступающих». Правила же, дающие каждому члену палаты представителей США возможность участвовать в дебатах лишь в течение установленного числа минут, «означают, что согласованные и последовательные дебаты в ней едва ли возможны» [191] .

Неоднозначную оценку зачастую получает и роль местного самоуправления в современном государстве. Становление и развитие «государства всеобщего благосостояния», резкое расширение набора предоставляемых гражданам услуг оказало двойственное влияние на функционирование данного демократического института. С одной стороны, повысилась роль местных органов в предоставлении услуг населению, в реализации правительственной политики на местах, что, в свою очередь, стимулировало заинтересованность государства в эффективности местного самоуправления. С другой стороны, усилились централизация налоговой системы, контроль центра за деятельностью местного самоуправления. Доходы местных органов чаще всего недостаточны для покрытия их расходов. Не случайно французский исследователь И. Мени отмечает, что «за некоторыми исключениями местная автономия в области финансов является иллюзией в современном мире» [192] .

В странах современного мира, таким образом, наблюдается противоречие между щедрой конституционно-правовой риторикой относительно местной автономии и демократического управления, порождающей немалые ожидания со стороны населения, и скудностью реальных ресурсов местных властей, далеко не всегда способных удовлетворить эти ожидания. Поскольку расходы местных органов не соответствуют их реальным финансовым возможностям, наблюдается своеобразный «вертикальный дисбаланс» [193] , то есть создается ситуация, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них самих, столько от размера получаемых от центра субсидий. Ведь государству «достаточно отказать в выделении необходимых средств, чтобы помешать управленческому подразделению на местах эффективно осуществлять свою деятельность» [194] . В данном отношении показательно сравнение положения французских департаментов и коммун с той ситуацией, в которой бы «оказался индивид, теоретически совершеннолетний и обладающий правоспособностью и дееспособностью, но который может существовать лишь благодаря материальной помощи родителей» [195] .

Резкая активизация роли государства в области местных финансов в итоге «привела к полному коллапсу традиционного баланса между государственным контролем и местной автономией в экономической сфере» [196] , поставив местные органы в зависимое положение от центральных властей. Произошла, говоря словами английского исследователя Д. Е. Эшфорда, «национализация центральным правительством всей социальной политики» [197] , ранее отданной на откуп местным благотворительным и религиозным организациям.

Постепенно происходила и определенная переоценка традиционных ценностей местной автономии и муниципальных свобод. Главный акцент стал смещаться с вопросов свободы и невмешательства со стороны центральных властей в сторону иных, более заземленных ценностей, таких, как рациональность, эффективность, экономия. Местное самоуправление рассматривалось уже не столько как общедемократическая цель, сколько как средство решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса. Местное самоуправление, таким образом, стало «больше элементом правовой риторики, чем реальности» [198] . Управление посредством муниципальных органов практически перестало трактоваться как действительное местное самоуправление. Последнему же термину начало придаваться преимущественно прикладное значение, и под местным самоуправлением стали понимать лишь некое политико-правовое качество местных учреждений.