Три столетия реформ и революций в России

Сознавая это, Н.А. Милютин еще в марте 1859 г. начал рассмотрение вопросов хозяйственно-распорядительного управления в уезде. В созданной им комиссии разрабатывался проект нового устройства местного самоуправления на основах большего доверия со стороны центральной власти, возможно большей самостоятельности и возможно большего единства. В апреле 1860 г. он представил императору проект закона о местном (земском) управлении, которое строилось на принципах выборности и бессословности. Однако С.С. Ланской намечал для «вознаграждения дворян за потерю помещичьей власти» предоставить им «первенство в хозяйственной администрации» на местах.

После Манифеста 19 февраля дошел черед и до этого закона. Сменивший С.С. Ланского на посту министра внутренних дел П.А. Валуев был настроен на то, чтобы в максимально возможной степени сохранить преимущественное положение и права дворянства. Новый министр, будучи ловким и умным чиновником, заботился прежде всего о своей карьере, во имя которой он готов был служить разным партиям. Он все же не решился отказаться от одобренных ранее царем принципов выборности и всесословности, но изменил правила выборов. Новые правила давали преимущество дворянам-землевладельцам и существенно ограничивали представительство основной массы населения – крестьян.

С другой стороны, уступкой либеральным и демократическим устремлениям тогдашнего общества стала разработка проекта учреждения при Государственном совете «съезда земских гласных» из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов. После обсуждения царем этот проект в июне 1862 г. был опубликован и передан для обсуждения в дворянских собраниях. Готовилась фактически революционная реформа, долженствующая предоставить русскому обществу реальные права для участия в делах управления: дело шло к учреждению Государственной думы (парламента). Но не получилось.

Разбушевавшееся море общественной жизни, взбаламученное подстрекательскими призывами неистовых радикалов, напугало власть. Прокламации, призывы к гражданской войне, наконец, пожары – все это порождало сомнения в необходимости радикальных демократических перемен. А как поведут себя новые земские учреждения? А их съезд не обернется ли Национальным или Учредительным собранием, как это случилось во Франции в июне – июле 1789 года при добром и наивном короле Людовике XVI? Власть, естественно, не желала сама создавать условия для начала революции в России. И потому решили погодить.

Но когда и волнения улеглись, к недоумению царя реформа не шла. Идея земства наводила страх в высших сферах и среди дворянства, поэтому проект тормозили. Александр Николаевич заявил: «Требую, чтобы дело это непременно было покончено до 1 января». Только после этого, в ноябре 1863 г., проект Положения о губернских и уездных земских учреждениях был обсужден в Государственном совете и 1 января 1864 г. был подписан Александром II, получив силу закона.

Согласно этому закону, в России создавались выборные и всесословные земские учреждения. Они состояли из уездных и губернских земских собраний и управ. Собрания становились органом распорядительным, в них на трехлетний срок избирали от 10 до 90 гласных в уезде и от 15 до 100 в губернии (гласный – имеющий право голоса; власть желала избежать слова «депутат», наводящего на мысль о парламенте). Гласные избирали в свою очередь исполнительные органы местной власти – управы – в составе 4–6 членов.

Все это намечал еще Милютин. Но Валуев ужесточил систему выборов, которые должны были проводиться по куриям (разрядам, согласно сословному и имущественному принципам). В первую курию входили уездные землевладельцы и лица, имевшие не менее 200 десятин земли или недвижимую собственность не менее 6 тысяч рублей; во вторую – городские избиратели – купцы, предприниматели, мещане и прочие, с годовым доходом более 6 тысяч рублей или городской недвижимостью не менее 500 рублей, а также дворяне и духовенство, имевшие в городах собственность в определенных размерах; в третью – выборные от сельских обществ, т. е. крестьяне. Выборы в первые две курии были прямыми, но в третью – трехступенчатыми. Сначала сельский сход избирал представителей на волостной сход, на котором, в свою очередь, избирались выборщики, а затем уже уездный съезд крестьянских выборщиков направлял своих гласных в уездное земское собрание. Стоит заметить, что закон давал право баллотироваться по третьей курии также местным дворянам и духовенству.