Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка

Несмотря на то, что у нас нет единого закона о финансовом рынке, в котором можно было бы описать глобальные цели и принципы вмешательства в него157, первые относительно полно урегулированы в Законе о ЦБ и Основных направлениях развития финсектора. Согласно ст. 3 Закона целями деятельности Банка России являются: 1) забота о рубле; и 2) развитие и стабильность банковской, национальной платежной систем и остального финансового рынка. Надо сказать, что выделенные цели взаимосвязаны: по сути приоритет денежно-кредитной политики над мегарегулированием черпается Центробанком из уверенности в том, что финсектор должен обеспечивать государству в первую очередь стабильность национальной валюты. Исходя из сегодняшней практики, иерархию целей можно обозначить как: 1) обеспечение устойчивости рубля; 2) стабильность финрынков; 3) их развитие. В ст. 76.1 эти цели дополняются еще одной – 4) защитой прав инвесторов и иных потребителей финуслуг, а достижение стабильности связывается с риск-ориентированным подходом. Направления развития на 2019-2021 гг. вводят еще 3 цели: 5) обеспечение справедливой конкуренции, 6) укрепление доверия и 7) доступность предоставляемых услуг. При этом повышение уровня финансовой грамотности, улучшение корпоративного управления, оптимизация регуляторной нагрузки, «цифровизация» и международное сотрудничество, выделенные в качестве направлений развития фининдустрии в 2016-2018 гг., с 2019 года стали восприниматься регулятором скорее не как цели, на которые он должен ориентироваться, а как вид проводимых им мероприятий. Пожалуй, это верный подход – чем меньше количество и больше качество ориентиров, тем они более пригодны в качестве таковых. 7 «собранных» из разных актов целей полностью соответствуют достижениям международной мысли в этой области158, и все они разнородны и своеобразны до такой степени, что пока одни взаимодополняют другие (так, без защиты прав потребителей не достигнуть их доверия159), то третьи могут вступать в неразрешимое противоречие (так, «режим» финансовой стабильности мешает смелым предприятиям и, как следствие, быстрому росту рынка). Приходится расставлять приоритеты. Наша модель мегарегулятора предполагает обеспечение конкуренции в последнюю очередь, это не самоцель; развитие рынка, подчиненное требованию стабильности, пытается быть взаимосвязанным с достижением достаточного уровня доступности капитала и услуг. Это похвальное стремление, но в «тисках» требований стабильности здесь можно достигнуть лишь ограниченных успехов, да и то, если сильно постараться160. Тем не менее, все меры регулирования, контроля и надзора должны служить достижению какой-либо из обозначенных целей и, если и противоречить иным, то только тем, что в иерархии стоят ниже.

Что касается принципов, то здесь мы ориентируемся на международные рекомендации и применение их на практике без придания им формально-юридической силы161. С одной стороны, формулировать исчерпывающий перечень принципов в законе или хотя бы программном документе нет особого смысла, если у вас есть авторитетные международные формулировки, которые вам придется просто переписать (повторяя в случае нашего Закона о ЦБ еще и их воплощение в конкретных полномочиях мегарегулятора), а если вы начнете придумывать что-то свое, то неизбежно получите скорее преломление общеправовых принципов, чем специфичные основы, так как последние вы уже полностью «списали» с международной практики162. С другой – когда речь идет о публичном праве, четко и полно, в разумном количестве, на легальном уровне закрепленные и приспособленные к реальной действительности принципы есть большое достижение юридической техники. Впрочем, само по себе это не может признаваться достаточным поводом реформирования нашего законодательства.