Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка

Хотя единого международного документа по поводу принципов регулирования финсектора нет, Базельский комитет по банковскому надзору, Международная организация комиссий ценных бумаг и Международная ассоциация органов страхового надзора проводили сравнение своих рекомендаций и нашли немало общего. Необходимо признать, что это справедливо и для Принципов надзора за частными пенсиями, разработанных Международной организацией органов надзора за пенсионными накоплениями, и для Ключевых принципов для системно значимых платежных систем международного Комитета по платежам и рыночной инфраструктуре. В этих документах при формулировании принципов начинают с того, что надзор должен быть эффективным и всякий иной принцип вводится именно с этой целью. На первом месте сразу после эффективности заслуженно стоит принцип обозначения четких целей регулирования и наделения регулятора всеми необходимыми для их достижения полномочиями, начиная с лицензирования и кончая применением мер принуждения по итогам документальной и инвентаризационной проверок, и широкой дискрецией в их применении, в том числе через установление собственных общеобязательных правил163. Крепко связан с этим принцип независимости, открытости в предоставлении информации как внутри страны, так и за рубежом, профессиональности и обеспеченности регулятора ресурсами – широкие полномочия предполагают широкую ответственность. Когда же речь начинает идти о конкретных регуляторных мерах, то наиболее востребованным оказывается риск-ориентированный подход, на чем строится соответствующий принцип: надзорный орган должен уделять особое внимание консолидированным группам поднадзорных субъектов, участникам рынка, с которыми в прошлом уже были проблемы, а остальным – путем установления требований оценки рисков для конкретных видов деятельности. Эти 4 обобщенных принципа, которые, казалось бы, очевидны, но на самом деле характеризуют определенный этап развития международного регулирования – усиление вмешательства и отход от идеи косвенного влияния на свободных экономических агентов в пользу прямых мер воздействия, Россия обязалась соблюдать, дав разрешение ЦБ РФ стать участником соответствующих организаций, и они столь же важны и непринебрежимы при осуществлении интегрированного надзора, как и его цели164.

Глава 4. Осуществление вмешательства в финансовый рынок

§ 1. Система регулятивных и контрольных мер

В нашей доктрине пока не предпринималось попытки обобщить абсолютно все предпринимаемые мегарегулятором меры государственного вмешательства в финрынки в определенную систему. В зарубежной литературе таковые были, но они носили и продолжают носить характер скорее абстрактного обобщения, на котором не нужно долго останавливаться и логической выверенности которого не нужно посвящать много времени165. Пожалуй, такой подход оправдан, в том числе и для российской юриспруденции в связи с тем, что в обозримом будущем кодификация права финансовых рынков не планируется, а зачем придумывать новые теоретические проблемы, когда и практических хватает? Однако в данной работе есть возможность попытаться обобщить «арсенал» используемых ЦБ мер госрегулирования, и почему бы этого не сделать?

Надо сказать для начала, что существует регулирование и существует контроль – 2 разных понятия с очевидными различиями (при регулировании устанавливаются правила, при контроле – проверяют, как те соблюдаются)166. При этом в разных сегментах финансового рынка второе по традиции может называться или собственно контролем (например, валютным), или надзором (банковским, страховым). Разграничить их по принципу «слабого» и «сильного» вмешательства не представляется возможным, так как очевидно, что, скажем, банковский надзор намного сильнее затрагивает свободу воли хозяйствующих субъектов и намного более близко «подбирается» к разным аспектам их экономической деятельности, чем валютный контроль. Однако подобный принцип разграничения распространен во всех отраслях права167 и, конечно, необходимо держать в уме, что степень вмешательства в разные финансовые рынки и их части априори различна, так как, как мы знаем, государство «дарует» некоторым сферам типа валютного рынка или рынка драгоценных металлов существенную свободу по причине того, что просто физически не может их контролировать. Одновременно, скажем, не слишком распространенные кооперативные формы кредитования явно не требуют контроля в его «чистом» теоретическом смысле, а банки не могут быть оставлены лишь под надзором ЦБ.