Центральный банк РФ как мегарегулятор финансового рынка

Говоря о непруденциальном регулировании национальной платежной системы, мы впервые встречаемся с тем, что наш мегарегулятор не совсем мегарегулятор. Действительно, несмотря на стремление законодателя сформировать суперведомство, которому принадлежат все полномочия в рамках определенной сферы, отобрать полномочия, скажем, у Минфина не решились. То же самое произошло и с Роспотребнадзором, который продолжает охранять права потребителей и в области финансовых услуг. Плохо ли это? Нет. Соответствует ли это нашей концепции мегарегулятора? Не совсем, но важно понимать, что полностью исключить дублирование полномочий невозможно и в этом слабое место концепции интегрированного надзора в ее общемировой форме. Так или иначе, ЦБ даже косвенно не осуществляет непруденциального регулирования платежных систем, в то время как Роспотребнадзор в 2015 году взял на себя функцию такого регулятора, указав, что «будет формировать правоприменительную практику», предполагающую жесткое требование от всех предпринимателей (кроме микропредприятий, для которых сделано легальное исключение) соблюдения новой ст. 16.1 Закона о защите прав потребителей, лоббирующей распространение «Мира» и запрещающей отказывать в приеме соответствующих платежных карт252. Весьма интересно наблюдать такой подход параллельно с отказом от разработки сущностных стандартов ведения бизнеса операторами платежных систем, в которых те бы обязывались способствовать развитию НПС. С другой стороны, печально, что внимание Роспотребнадзора к защите прав потребителей платежных услуг пропало, как только закончилось форсированное создание национальной системы платежных карт.

Как уже отмечалось, широкая дискреция Банка России неизбежно приводит к тому, что он принимает акты, не имеющие ни пруденциального, ни непруденциального характера. Таковы, например: 1) требования к мониторингу уязвимостей в программном обеспечении банков, обеспечению наличия соответствующего оборудования, постоянному контролю за электронным документооборотом и электронными подписями253; 2) разрешительный порядок выпуска российскими эмитентами ценных бумаг за рубеж254; 3) обязательность уведомлений о всяком приостановлении оказания услуг платежной инфраструктуры255; 4) тарифный коридор ОСАГО – жесткое регулирование цен на него256.

Если кратко характеризовать функциональное регулирование, то надо признать, что на валютном рынке с ним вполне справился парламент, хотя и назвав ЦБ одним из 2 органов валютного регулирования, наряду с Правительством РФ. Все значимые валютные ограничения, как то: 1) проведение валютных операций только через банки; 2) репатриация резидентами валютной выручки; 3) запрет валютных операций между резидентами как общее правило; 4) запрет открытия зарубежных счетов без уведомления – установлены в профильном законе257. Однако у Центробанка есть мощный аргумент в пользу подтверждения своего статуса мегарегулятора и на валютном рынке – это его полномочия по определению порядка предоставления документов в соответствии с первым названным валютным ограничением банкам-валютным агентам – в первую очередь определение порядка учета внешнеэкономических контрактов258. Здесь речь идет скорее про безналичные расчеты, но Банк регулирует также детали проведения валютных операций наличными: как должна осуществляться их проверка, чем должны быть обеспечены компетентные сотрудники, какие документы должны оформляться259. В данном случае, регулируя деятельность банков, ЦБ безусловно затрагивает и права лиц, осуществляющих валютные операции. Другое направление – официальный курс, пожалуй, единственное валютное ограничение, почти полностью зависящее от воли мегарегулятора и при этом влияющее и на налоговые, и на гражданские правоотношения – устанавливая его, ЦБ предопределяет содержание «валютных обязательств», если сторонами не предусмотрен договорной курс, и их обязанностей перед государством – без оговорок260. Центробанк, как и любой другой его зарубежный «коллега», активно пользуется этим ограничением, устанавливая официальные курсы каждый рабочий день261. Кроме того, будучи валютным регулятором, Банк России воспринимается как орган официального толкования Закона о валютных ограничениях, в результате чего он принимает разъяснения, касающиеся того, как, скажем, понимать круг субъектов установленных льгот или тех, на кого распространяются отдельные ограничения262.