Умные граждане – умное государство

Несмотря на требования к сбалансированности состава комитетов, которые были введены с целью уйти от практики составления экспертных советов исключительно из представителей промышленных групп – стандартной практики вплоть до середины ХХ века, – влияние бизнеса на работу комитетов сохраняется, особенно в вопросах экологической политики и других областей, в значительной мере связанных с естественными науками. Во времена президентства Джорджа Буша-младшего нередко звучали жалобы на то, что Национальный совет по углю, в основном состоящий из представителей угольной промышленности, входит в состав федерального консультативного комитета по угольной политике Министерства энергетики, а также на то, что министерство принимает 80 % рекомендаций этого Совета.

В 2007 году в семи заседаниях Агентства по охране окружающей среды, посвященных оценке предложений по безопасному уровню ежедневных выбросов в атмосферу промышленных химикатов, принимали участие 17 представителей компаний, финансово заинтересованных в исходе обсуждения[783]. В опубликованном заявлении под названием «Восстановление научной целостности при принятии политических решений»[784] более 60 заслуженных научных деятелей, в том числе лауреатов Нобелевской премии и Национальной научной медали США, подвергли критике администрацию Джорджа У. Буша за «манипулирование процедурами, посредством которых наука влияет на решения администрации»[785]. За именами ученых и независимых экспертов, приглашенных к работе в консультативных комитетах, подчас скрываются представители той или иной лоббистской группы.

Эта ситуация не нова, и она не является результатом действий какой-либо политической партии. Эксперты отмечают, что Закон о федеральных консультативных комитетах не всегда достигал заложенных в нем благих целей и не всегда позволял разграничить политические интересы и государственные решения. Долгое время звучали многочисленные жалобы в адрес правительственных чиновников из-за того, что предоставление им права тщательно отбирать членов комитетов увеличивает возможности для поиска политических союзников. В свою очередь, консультативные комитеты подвергаются критике как за лоббирование, так и за бездействие.

В начале 1970-х годов, накануне ввода в действие Закона о федеральных консультативных комитетах, прошли правительственные слушания. На них были представлены свидетельства того, что проверке на политические взгляды подвергаются даже самые высокопрофессиональные члены комитетов, а также оглашены факты злоупотреблений правилами открытости и прозрачности. Выяснилось, что некоторые комитеты – например, Комиссия по стандартизации винтовой резьбы – является не более чем утвержденным правительством отраслевым советом[786]. (По опыту работы с консультативными комитетами на уровне президента мне известно, что их члены подвергались тщательной проверке из этических соображений, чтобы не дискредитировать политическое руководство.)

Несмотря на наличие в законодательстве лазеек – особенно в Законе о федеральных консультативных комитетах, – открывающих возможность для привлечения к работе правительства внешних экспертов, суды по-разному толкуют положения законов. Поэтому государственные служащие, стремясь избегать рисков, неохотно прибегают к неоднозначным практикам[787].

Конечно, федеральные консультативные комитеты – не единственный способ доступа государственного аппарата к внешней компетенции. Закон о федеральных консультативных комитетах распространяется на сложную среду, в которой существует множество различных способов интегрировать в работу государственных органов науку и исследования, внешние компетенции и консультации со сторонними экспертами.

При этом Закон содержит в себе определенную двусмысленность, разрешая государственным должностным лицам нанимать экспертов по контракту и платить им за их консультации. Индивидуальные консультанты и сотрудники консалтинговых компаний – таких как BoozAllen и McKinsey – не подчиняются тем же законам, которые регулируют работу групп экспертов или консультантов (в частности, Закону о федеральных консультативных комитетах). Фактически они рассматриваются как наемные работники, выполняющие оговоренные обязанности, и тем самым не подвержены законодательным ограничениям, в отличие от членов консультативных комитетов. Согласно положениям трудового контракта, эти работники приравниваются к государственным служащим и имеют ту же степень ответственности.