Ангела Меркель. Самый влиятельный политик Европы

Чтобы представить себе значение этой реформы, необходимо очертить истории и фон дебатов о германском федерализме. Вообще, федерализм – это система, с которой хорошо знакомы американцы. Основной постулат этой системы – то, что некоторые политические вопросы решаются на уровне земель, а другие входят в прерогативу федерального правительства. Эта система – по крайней мере в своем практическом воплощении – была создана американскими отцами-основателями, которые написали конституцию США, хотя настоящим изобретателем федерализма был голландский политический теоретик Иоганн Альтузий, защищавший эту идею в семнадцатом веке. Но федерализм, который приняла Западная Германия после Второй мировой войны, был не просто иностранным изобретением, навязанным Германии победителями. Германия всегда была неоднородным государством, довольно свободной конфедерацией маленьких княжеств, объединенных сходной культурой и общим языком. Германия в виде, хотя бы отдаленно похожем на нынешний, существовала всего лишь с 1870 г., когда прусский канцлер Отто фон Бисмарк организовал Германскую империю – структуру, похожую на федерацию и состоявшую из 27 отдельных регионов. Веймарская республика обладала схожими федеральными характеристиками, но систему разрушил Гитлер, навязавший стране жесткую централизацию, получившую название Гляйхшальтунг (унификация). Восточная Германия при организации тоже приняла централизованную систему, основанную на ленинской советской модели «демократического централизма» – системы, в которой авангард общества в лице коммунистической партии принимал все важные решения, не особенно оглядываясь на местные или региональные различия.

Основной закон 1949 г. был откровенно нацелен на восстановление федеральных структур. Тот факт, что они были диаметрально отличны от тех, что существовали прежде при гитлеровском режиме и что продолжали теперь существовать в Восточной Германии, наглядно показывал, что Западная Германия принципиально отличается от своего национал-социалистического предшественника и коммунистического соседа. Суть соглашения 1949 г. состояла приблизительно в том, что центральное правительство занимается внешними сношениями, иммиграцией и обороной, а также собирает налоги, тогда как земельные правительства отвечают за образование, охрану правопорядка и культурные дела. Кроме того, в основном законе перечислялось множество областей, в которых федеральное правительство и земли должны были делить власть; к этой категории относились, прежде всего, охрана окружающей среды и здравоохранение. Если принципы федерализма и демократии вообще не подлежали пересмотру, то для изменения всех остальных разделов основного закона требовалось большинство в две трети голосов. И вот теперь Меркель хотела осуществить реформу основного закона.

Согласно знаменитому замечанию американского юриста Брюса Аккермана, изменения фундаментальных политических и юридических основ государства происходят в «конституционные моменты», «в редкие периоды повышения политической сознательности», когда политические партии откладывают в стороны деятельность, связанную с «нормальной политикой» и отказываются от преследования «собственных узких интересов». Ученые-юристы и философы, без сомнения, спросят, действительно ли период 2005–2009 гг. был в Германии таким «конституционным моментом». Меркель вряд ли занималась тогда теоретическими размышлениями; у нее не было к этому ни привычки, ни склонности. Но на практике ее рассуждения шли по тем же линиям, что и рассуждения Аккермана. «Только большая коалиция, – сказала Меркель на пресс-конференции в конце марта, – смогла бы осуществить такую реформу». С образованием большой коалиции две крупнейшие политические партии Германии могли отложить в сторону собственные узкие интересы и провести необходимые реформы; 2005 г. действительно мог быть для Германии «конституционным моментом».

Для оптимизма имелась причина. Предыдущие реформы закончились неудачей или, в лучшем случае, компромиссными решениями, которые никак не затронули фундаментальных проблем. В начале 1990-х гг., вскоре после объединения, Гельмут Коль организовал так называемую Независимую федеральную комиссию. Независимость комиссии, правда, была сомнительной и, во всяком случае, она могла лишь предлагать небольшие изменения, к примеру, переезд каких-то государственных институтов в новые федеральные земли на Востоке или изменения, ставшие необходимыми в связи с организацией после заключения Маастрихтского договора в 1991 г. Европейского союза.

В конце 1990-х и начале 2000-х гг. стало ясно, что существующие конституционные рамки не годятся для этой цели, что предложения комиссии Фогеля удручающе неадекватны. Никогда не предполагалось, что Основной закон станет постоянным. Он был написан в качестве временной затычки, ситуативной хартией, которую необходимо будет пересмотреть сразу же после объединения двух Германий. Его даже назвали Основным законом, а не конституцией, подчеркнув таким образом, что это лишь временное решение.