Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг.

Вторая Дума внесла уточнение в порядок обсуждения законопроектов. Дело в том, что Первая Дума не рассматривала правительственные законопроекты. Она считала в принципе, что ее дело не обсуждать, а сочинять законы самой. Дума приняла и соответствующее решение, чтобы своим комиссиям составлять законы, а поступившие от правительства проекты рассматривать только «как материал». Дума ввела также «институт прений по направлению», формально это был обмен мнениями, в какую комиссию следует передать поступивший от правительства проект, но на деле это были прения по общим вопросам; каждый говорил, что хотел, и обсуждали вопрос по существу. Это отнимало много времени и породило многоголосие, стало, по признанию В. А. Маклакова, «язвой думской работы». Наказ, подготовленный Маклаковым и принятый Второй Думой, устранил этот недостаток, «прения по направлению» были ограничены двумя речами — «так сама Дума от детских недугов излечивалась»⁸.

К числу этих излечений, несомненно, стоит отнести и упорядочение думских запросов. Первая Дума ими явно злоупотребляла, внеся за 70 дней более 370 запросов. Вторая Дума избавилась от этой «болезни». Была образована специальная комиссия по запросам, предварительно рассматривавшая их, отделяя существенные. Вторая Дума резко сократила число запросов (всего их было внесено и рассмотрено на заседаниях семьдесят). Не всех депутатов устраивал поворот от обличительных речей к спокойной «мелочной» работе по законопроектам. Особенно это касалось левых фракций. «К концу первого месяца работы, — вспоминает Милюков, — они не вытерпели сравнительно спокойного течения дел в Думе. К серьезной работе в комиссиях они не были подготовлены. В Думе им стало скучно»⁹.

Общий итог законодательной работы Второй Думы, по оценке В. А. Маклакова, «был не блестящ». Основное время ушло на конфронтацию с властью, процедурные вопросы, доработку Наказа. Над законами Дума работала всего две недели, и неудивительно, что проекты правительства остались даже не рассмотренными в комиссиях, они перешли затем в Третью Думу; что касается законопроектов, возникших по инициативе самих депутатов, то они, по словам того же автора, «играли совершенно второстепенную роль. Сама Дума их близко к сердцу не принимала, сдавала в комиссию как материал или оставляла лежать без движения. Учреждение о Думе дало право группе из тридцати депутатов вносить в Думу свой законопроект, это они и делали, но ни Дума, ни авторы закона не верили, что из них что-то выйдет»¹⁰. Только два закона, возникшие в порядке думской инициативы, — об амнистии и военно-полевых судах, — «дошли до обсуждения в общем собрании Думы». Но и они не получили путевки в жизнь.

В условиях непрекращающейся политической конфронтации правительство Столыпина, закрепляя право законодательного почина за собою, за исполнительной властью, вносит в Думу один за другим законопроекты.

Напряженная борьба с внешними проявлениями революционной стихии не помешала Столыпину в исполнении другой и главной задачи: подготовки тех законопроектов, которые должны были обновить русскую жизнь, превратить Россию в правовое государство и тем подрезать революции корни. Восемь месяцев, которые были ему на это даны роспуском Думы, потеряны не были.

Объем работы, которую с этой целью правительство в это время завершило, делает честь работоспособности бюрократии. Эту работу невозможно определить только в цифрах. Трудно сосчитать законы, которые с созыва Думы правительство в нее почти ежедневно вносило. По воспоминаниям членов Думы, в первый же день их было внесено шестьдесят пять; в другие дни бывало и больше: так, 31 марта было сто пятьдесят. Но такой простой подсчет мало о чем скажет. Законы не равноценны: наряду с «вермишелью» были и такие монументальные памятники, как организация местного суда, преобразование крестьянского быта и т. п. Достаточно сказать, что не только Вторая Дума, но Третья и Четвертая до самой революции не успели рассмотреть всего, что было заготовлено именно в первое междумье.

Конечно, Столыпин даже за восемь месяцев не мог бы проделать эту огромную работу, но он начинал не с нуля. В государственной канцелярии, в МВД, других центральных ведомствах были собраны и обработаны громадные статистические материалы, накопившиеся еще во времена Витте и даже до него. Были подготовлены проекты законов, в частности аграрно-крестьянских («улучшение крестьянского быта»). Эту работу вели и вместе с премьером продолжили десятки высококлассных специалистов — выпускников Александровского юридического (Пушкинского) лицея и Училища правоведения. В ряде случаев они привлекали в качестве экспертов и консультантов своих бывших преподавателей и однокурсников. Подобная практика подготовки законопроектов высококлассными специалистами и обеспечила Столыпину успех.